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PPP模式在国土绿化建设项目中的应用

2019-06-10 16:05:28浏览:14 来源:中志远大   
核心摘要:文章介绍了政府和社会资本合作(PPP)模式的相关概述,包括PPP的定义、模式和特征,以及目前PPP在发展实践中存在的主要问题。分析了PPP模式应用于国土绿化建设项目的重要意义,主要包括:减轻政府投资压力、降低融资成本、分担项目风险和提高管理水平4个方面,并从国家政策、资金投入及项目收益等3个方面深入探讨了PPP模式的优势,同时总结了国土绿化领域PPP模式的主要特点,提出了PPP模式应用于国土绿化建设项目的相关建议和意见,为项目的决策和实施提供借鉴。
一、PPP模式应用于国土绿化建设项目的意义
 
1、减轻政府投资压力
 
“十三五” 时期我国将开展大规模国土绿化行动,力争到2020年,森林覆盖率提高到23.04%,森林蓄积量超过165亿m3,林业自然保护地在国土面积上的占比稳在17%以上,湿地保有量稳定在5333万hm2左右,并新增沙化土地治理面积1000hm2。“十三五”的目标很宏大,政府投资的压力也巨大。通过PPP模式引入社会资本,拓宽了政府部门融资渠道,可以在较长时间内分摊建设成本,无须一次性支付巨额资金。可以多个项目同时开展,不存在资金相互挤占问题,从而加快建设进度,尽快发挥投资效益和公益效应。通过成本与收益的匹配,可以缓解财政约束,降低政府投入。
 
2、降低融资成本
 
由于社会资本在参与政府项目融资的时候可以不受公共预算约束,直接为项目建设或提供服务输送大量的现金流,社会资本利用本身资金优势或融资渠道的优势可以大大降低项目融资成本,构建成本低、安全度高、供应及时的资金链,在大大减轻政府公共财政压力的同时保证项目资金的安全到位,从而确保整个项目的健康开展。
 
3、分担项目风险
 
通过合理分担风险,按照“风险由最适宜的一方来承担”的原则,降低项目的整体风险。例如由社会资本承担项目的财务、建设、设计和运营维护等商业风险;政府则需要承担法律、政策和最低需求等风险,双方共同承担不可抗力等风险,或将风险转嫁给保险公司。合理地分担了风险,也相应降低了成本,社会资本发挥其商业领域的优势,降低建设和运营成本,政府通过其公信力来承担政治风险、法律等不可抗力风险。在抗风险和降成本方面发挥“1+1>2”的效果。
 
4、提高管理水平
 
在PPP模式下,社会资本得以广泛地参与到国土绿化项目的全过程,使其专业技术、商业经验和创新意识得到充分发挥,使管理更加灵活、创新,效率更高,产出更大;同时促进政府职能的转变,使其从不擅长领域退出来,把重心放在行政协调、政策支持、项目监督上,更好地发挥政府的公权力,同时还可以有效地规避因涉足项目建设和运营而产生腐败的风险。
 
二、ppp模式应用于国土绿化建设项目的优势
 
1、国家大力发展 PPP模式
 
自2013年以来,全国掀起了PPP热潮,从中央到地方都在推广PPP模式。2013年党的十八届三中全会决定允许社会资本参与城市基础设施领域的投资和运营工作,允许建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制,推行环境污染第三方治理。财政部、发改委等多部委都相继出台了相关的配套政策,并制定了PPP项目的相关补贴政策,旨在鼓励和推进PPP模式的发展。财政部和发改委还分批推介示范项目,完善项目库,鼓励社会资本进入公共领域。同时我国正在加紧制定《政府和社会资本合作法》,提高PPP模式的法律地位。
 
同时,国家也发布了一系列指导意见,提出在林业重大生态工程、国家储备林建设、林区基础设施建设、林业保护设施建设、野生动植物保护及利用等5大重点领域实施政府和社会资本合作(PPP)模式。为PPP模式在国土绿化建设项目上的应用奠定了政策基础。
 
2、社会资本充足且缺乏投资途径
 
年中国GDP总额超过日本成为世界第二以来,中国的经济总量不断走高,外汇储备增加,老百姓和企业的财富大量积攒,社会上有充足的闲置资金。目前中国经济发展进入新常态,原本流向实体经济如房地产的资金正在开拓新的投资渠道和手段。若PPP项目能成为除股市外、新的社会闲置资金的“蓄水池”,既可满足建设资金的需求,也可以有效化解潜在通胀压力。
 
3、国土绿化项目的收益性
 
国土绿化项目不但能给国家和人民带来正面效益,如好的空气、有效的水土保持、防治沙漠化等,运作得当还能获得经济收益。“十三五”期间,国家将积极培育新型营造林主体,鼓励家庭林场、林业专业合作组织、企业、个人开展专业化规模化造林绿化,认捐、认养林木。大力推动国有林区、国有林场开展多种形式的场外合作造林和森林保育经营,新建一批担负区域国土绿化和生态修复主体任务的国有林场。还将创新中央财政造林补贴政策,建立政策性金融、商业性金融、开发性金融、合作性金融等分工合理、相互补充的金融支持林业新体系。新的体制,将可持续的发展引入其中,将收益引入项目建设。这种灵活的投融资体制为现代林场提供资金的同时也为林业长期发展提供了有机的动力,为PPP模式走入林业提供了方便之门。
 
三、国土绿化建设 PPP的特点
 
1、国土绿化领域 PPP项目的收益回收慢且合同期长
 
项目具有特许期限,其周期是从项目启动到项目不能再提供产品或服务为止的全寿命期。根据世界各国开展基础设施特许经营的经验看,不同的PPP形式导致特许权期限的不同。由于森林产品生命周期长,收益回收较慢。对于私营部门,由于受林业生态产品如何转化为经济效益,受需求弹性和市场定价的限制,以及担心特许期内投资无法完全回收,从而需要比一般公共部门PPP项目有更长的项目期限,以激励特许权人进行必要的投资。
 
2、国土绿化领域的 PPP项目风险高
 
国土绿化领域的PPP风险主要包含2个方面:一是自身的自然风险,森林产品受土壤、气候条件、病虫害的影响较大,而且存在着较高比例的自然风险。冰雹、火灾、旱灾、风灾、水灾、病虫鼠害等直接影响到林作物的成长和收益。二是政治风险,即主权国家政府决策或行为,或社会事件造成项目失败的可能性与损失的严重性。由于国土绿化领域内的PPP项目周期长,在此期间,政府决策者的更替、政府不同公共部门的政策冲突,以及同一部门频繁出台政策间的矛盾,都会给项目造成潜在风险。
 
3、国土绿化领域 PPP技术性强且存在行业壁垒
 
一方面,森林培育和经营具有很强的专业技术,森林的林种、林龄使专业技术标准更难制定和实施;另一方面,由于政府部门、私营部门、社会公众对于国土绿化项目的建设标准、技术要求存在信息不对称的情况,使社会资本进入林业生态领域难上加难。因此,在一定程度上存在着行业壁垒,这使得国土绿化领域的PPP发展受到限制。
 
四、PPP模式应用于国土绿化建设项目的建议
 
1、完善法律法规
 
应完善法律法规,清理并修订不适应当前PPP发展的法律法规,积极推动更高层次立法、统一的基础性法律的出台,厘清合作各方法律关系,合理分配权利义务,妥善解决矛盾纠纷,优化配置风险。同时,在将PPP模式引入国土绿化建设项目时,还需要林业的政府部门出台适当的专项规章制度,来规范和指导PPP的具体运作。从项目的筛选、物有所值分析、财政承受能力论证等,到项目的具体实施、采购、建设和运营维护,再到资本退出、产权转移和项目监管等,都需要明确的规范。科学的顶层设计和专业设计,可以把政府的权力和资本的贪婪都关进制度的笼子里,构造一个平等有益的项目开发环境。
 
2、开展试点推介
 
当前我国已经在国家储备林建设工作中尝试引入PPP模式。2015年,国家林业局办公室和财政部办公厅联合下发了《关于做好国家储备林建设工作的通知》,通知中明确要求充分利用政策性和开发性金融资金,充分发挥财政资金引领作用,大力推动国家储备林项目建设和发展,在该领域探索运用政府和社会资本合作模式。林业主管部门应当抓好国土绿化项目政府和社会资本合作试点示范,在保护好自然生态系统的前提下,根据本地区发展实际,遴选前期工作成熟、具有长远盈利预期、较大规模的绿化项目,通过授予特许经营权、给予投资补助、政府购买服务等稳定社会资本收益预期,开展社会资本参与林业建设合作试点。在总结试点经验基础上,形成可复制、可推广的经验模式,为向全国推广提供借鉴。
 
3、完善金融服务
 
在国土绿化领域引入PPP模式需要全方位的金融服务。林业项目建设周期长、资金投入大,只依靠政府和社会资本远远不够,还需要债务或股权的二次融资。林业项目还需应对恶劣天气、病虫害等自然灾害,必要的林业保险十分重要。主管部门应利用其政府部门的优势,与相关的金融监管部门协商,进一步规范融资形式,完善项目融资配套措施。争取提供多种形式的创新金融产品,如通过牵头成立项目扶持基金、项目担保基金、专项补贴基金等形式,利用“种子”资金的引导作用,提高直接融资比重,优化PPP项目获得资金的融资结构。建立完善收益权质押融资制度,出台配套的税收支持政策,在降低项目筹资成本同时显著提升偿债能力。
 
4、加强项目监管
 
针对采用PPP模式的国土绿化项目,建立社会监督、行政监管和履约管理“三位一体”全方位的监管架构,完善多层次监督管理体系。建立全生命周期绩效管理机制,包括事前设定项目绩效目标、事中进行项目绩效跟踪、事后进行项目绩效评价,依法披露项目实施的所有相关信息,在切实保障公众知情权的前提下接受社会监督。制定完善的行业技术标准和服务技术规范,建立包含公众和政府的综合性评价体系,对绿化项目合同进行全过程监督管理。
(责任编辑:常乐)
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