运用PPP模式，泗水县正在建设幸福健康养老产业生态圈。图/白少光

 

PPP模式，是政府和社会资本合作，进行公共服务领域投资运营的一种融资和管理模式。前不久，两个好消息相继传到山东：截至今年8月底，全省（含青岛）PPP项目落地数、开工数及民营企业参与数连续多年稳居全国第一；第三批财政部示范项目数量全国第一，第四批蝉联第一。

 

从2014年初推广，到现在全省各地广泛运用，PPP模式在山东开展得如火如荼。5年来，围绕增加公共产品和公共服务供给，山东在能源、交通、水利、环保、农业、养老、教育、文化等19个公共服务领域广泛采用PPP模式，解决了各地由于财政困难，长期想解决而没有解决的民生难题。
 

 

菏泽“枫叶正红”养老院被财政部评为第三批PPP国家示范项目。图为医院护工和老人娱乐互动。图/王玉璋

 

崭新的教学楼、带塑胶跑道的运动场、公寓式的宿舍楼……走进新建的禹城市张庄中学，映入眼帘的是一个功能齐全的现代化校园，800名初中生正在操场进行阳光大课间活动。“3 年前，这些农村的学生还是在年久失修的土屋子里上课，操场上尘土飞扬，食堂里吃饭只能站着或蹲着，宿舍是几十人挤在一起睡觉的‘大通铺’。”张庄中学校长张富强回忆。

 

张庄中学的“新生”，是山东运用PPP 模式结出的硕果。2015年初，禹城的学校还是上世纪90年代普及义务教育时的模样，以平房、瓦房为主，且建筑年久失修、教学设施严重落后，亟须更新换代，以符合校舍标准化和教育均衡化要求。当时，禹城本级财政每年只能拿出6000万元支持学校建设，与学校更新所需的3.4亿元相差很多。

 

按照当时的财力算，补上资金缺口至少需要6年。禹城借PPP的东风，政府仅出资3609万元，就撬动起总规模3.4亿元的社会投资，1年多的时间，14所学校先后投入使用，孩子们得以提前享受到良好的教学环境，“禹城经验”也推向全省。

 

在菏泽，作为欠发达地区的养老项目“枫叶正红”，被财政部评为政府和社会资本合作第三批国家示范项目。据菏泽市政府投融资中心副主任王亚明介绍，全市老年人口目前有150多万，占总人口的20%。未来5年，人口老龄化速度将进一步加快，高龄化、空巢化将更加突显。而目前，全市各类养老服务机构的床位只有1.7万张。

 

促进养老服务增加供给，政府责无旁贷。但菏泽属于欠发达地区，财力有限，怎么办？必须借助社会资本的力量。

 

作为菏泽市和牡丹区两级政府的重点PPP项目，“枫叶正红”采取BOT（建设—经营—转让）模式，采取使用者付费回报机制，政府仅出资1000万元，就撬动社会资本总投资11.67亿元。目前，“枫叶正红”已接纳1300多位老人在此安度晚年。预计项目二期全部建成后，可提供养老床位7800张、医疗床位600张，提供就业岗位2000多个。
 

 

禹城市张庄中学新貌。图/郝雪莹

 

在政府主导公共服务供给背景下，PPP模式扭转了许多市县受“吃饭财政”限制，“发展有想法”而“实际无办法”的局面，同时也推动了山东省投融资体制改革，提高了全省公共服务供给的质量和水平。

 

记者注意到，在大多数PPP项目中，当地政府融资平台代表政府和社会资本方以股权形式共同组成项目公司。政府不再直接融资，而是由项目公司通过多种渠道完成项目融资。

 

金乡县城区雨污分流改造工程PPP项目颇具代表性。金乡属于经济欠发达县，年财政收入只有15亿元。随着城市化进程提速，金乡县城市基础设施建设滞后问题愈发显现，而政府却拿不出更多资金搞建设。

 

得益于国家融资模式改革，从2015年开始，金乡开始在基础设施和公共服务领域推广运用PPP模式，先后有8个项目纳入财政部PPP综合信息管理平台，总投资73.4亿元。金乡县成功引入社会资本方河北邢台市政建设集团股份有限公司，总投资3.8亿元对城区雨水、污水管道进行改造。因为操作规范，该项目被评为山东省级PPP示范项目，并成功从金乡县农商银行融资2.6亿元。

 

注重吸引民营资本参与，也成为山东PPP改革的重要保障。来自山东省政府投融资（PPP）管理中心的数据显示，山东以民营资本为主要社会资本方的项目有251个，占落地项目的47.7%，这一比例在全国名列前茅。

 

“山东的PPP项目集中在市县，尤其是区县级，投资额小，像幼儿园、养老机构以及绿化养护、污水垃圾处理等有稳定的收益，所以民营资本积极性和参与度都比较高。”山东省政府投融资（PPP）管理中心副主任王文胜分析，政府虽然出资，但不参与经营，民营资本的专业优势、创新优势更容易发挥，这也是吸引民营资本的重要因素。PPP在民营资本的助力下，实现了“小步快跑”。
 

 

莱州市民之家是当地运用PPP模式获得成功的民心工程。图/郝雪莹

 

山东省财政厅二级巡视员李学春表示，相较于早期对PPP模式高涨的热情，到如今地方政府的理性发展，PPP带给山东的不仅是投融资模式的变革，更是资源配置机制和政府治理理念的创新与转变。

 

如禹城教育PPP项目启动时，全国都在探索PPP，如何操作是空白。禹城成立以市长为组长的PPP领导小组，创新提出了“N+1+5+X”推进机制。N是项目实施单位，1是财政局，5是涉及项目审批最重要的规划、国土、环保、发改、住建5个部门，X是手续办理的其他部门，全社会形成推进PPP工作强大合力。同时，禹城还请来知名咨询机构，形成政府主导、机构提供专业咨询，专家顶层指导的立体化咨询体系。政府与社会资本、金融机构构成互相牵制的三角关系，让政府通过购买或授权，引进专业化的管理团队和资金使用团队来运营项目，并实现三者共赢。

 

市民之家是莱州市的一个大型公益性民心工程，于2016年5月建成开放。场馆建成后，莱州市的决策者陷入沉思：与许多地方的公益性场馆一样，像展览馆、会堂、会议中心这些场馆利用率低，维护成本高，一旦运营不好，民心工程就会成为社会负担。

 

思路决定出路。借助国家推广运用PPP模式改革东风，莱州市民之家服务中心采用TOT（移交—经营—移交）运作模式，溢价5.5亿元转让经营权，中建八局投资公司获得15年标的经营权。徐伟炜是莱州市民之家服务中心主任。按传统的运营模式，他本来属于场馆的直接运营方，现在变成了监管方。中建八局则派出拥有专业素质的团队，投入到场馆的经营当中。PPP项目使得政府资源由官办官营变为官督民营，提高了工作效率，化解了政府存量债务，受益的是老百姓。

 

近年来，就如何将PPP模式在城市基础设施和公共服务领域进行的有效尝试引入农业农村领域，助推乡村振兴战略实施，山东全省各级财政部门进行了初步实践。

 

“自从有了‘小太阳’，我们把电卖给国家，不仅可以定期领到扶贫款，还可以在这里打工挣到钱。”家住菏泽市曹县普连集镇大王集行政村的武凤岭老人说。老人所说的“小太阳”，就是村里装的分布式光伏电池板及其组件。

 

“小太阳”变身“金太阳”，成为曹县脱贫攻坚的又一个有力抓手。2016年曹县开始施行光伏发电扶贫PPP项目。在曹县807个行政村中，预计每年可用在扶贫上的资金达6000多万元，可帮助2万多贫困户脱贫。

 

泗水县是一个财政收入只有8亿元的山区农业县，却撬动社会资本投资93亿元建设健康特色小镇，PPP“神奇”的融资模式在这里再次得到验证。

 

泗水县泗张镇是典型的山区，境内山峦丘陵连成一片。从生态资源上说，确实不错；但从经济状况看，是全国重点贫困地区。村落星罗棋布，散落在大小山头之间，道路崎岖，基础设施配套差，农民除了看天吃饭，几乎没有什么经济来源。

 

2016年， 泗 水 县 商 务 局 发 起PPP模式，社会资本方山东万紫园旅游开发有限公司和政府方泗水县城建投资开发有限责任公司共同成立SPV（特殊目的实体）公司——山东泗河源实业有限公司，开发泗河源头幸福健康特色小镇。按PPP的政策要求，该项目政府方出资1000万元股权投入。有了政府方的参与，社会出资方心里更踏实，大踏步向健康特色小镇的方向迈进。

 

以万紫千红为核心区的泗河源头幸福健康特色小镇PPP项目先后被列为山东省第二批政府和社会资本合作示范项目、国家财政部第四批政府和社会资本合作示范项目。目前万紫千红旅游区已经达到国家4A级标准。泗河流域水源地环境综合整治工程和山体生态保育工程全面展开。（代玲玲  吴洪斌）