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土地开发PPP项目存在的主要问题

2018-09-20 14:46:40浏览:39894 来源:中华建设网   
核心摘要:我国虽然大力推广PPP模式,但在实践过程中还是存在很多问题,特别是PPP模式与土地一级开发业务相结合的时候,还存在许多问题。常
  我国虽然大力推广PPP模式,但在实践过程中还是存在很多问题,特别是PPP模式与土地一级开发业务相结合的时候,还存在许多问题。常见的问题主要有以下十个方面。
 

 
一、社会资本方如何规避“不能同时拿到项目和土地”的风险?
 
PPP项目按照《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》的要求依法采取公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购的方式采购社会资本方;土地按照《土地管理法》及《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》的规定进行出让。
 
该种模式下,依法采购的PPP项目社会资本方有摘不到特定土地的风险,这也是前期社会资本方最为担心的一个问题。一般可通过以下方式解决:
 
1、社会资本方可在PPP合同中约定不能成功摘地的补偿措施或替代解决方案。
 
2、2016年10月,财政部印发《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目的通知》。
 
通过竞争方式确定项目投资方和用地者的环节合并实施。(在市、县国土资源主管部门编制供地方案、签订宗地出让(出租)合同、开展用地供后监管的前提下)也就是说,“PPP+土地”可以联合招标,且不违背现行法律的规定,可以简化PPP项目土地获得程序,有效规避“不能同时拿到项目和土地”的风险。

二、从商业模式上看,我国土地一级开发经历了哪几个过程?
 
答:主要经历了4个过程:BT模式--土地补偿模式--利润分成模式--PPP模式。
 
1、BT模式:土地一级开发的BT模式又称固定收益模式或工程总包模式,指土地一级开发企业接受土地储备中心的委托,按照土地利用总体规划、城市总体规划等,对确定的存量国有土地、拟征用和农转用土地,统一组织进行征地、农转用、拆迁和市政道路等基础设施的建设,土地储备中心按照总建设成本的一定百分比作为经营加成。
 
2、土地补偿模式:土地补偿模式指土地一级开发商在完成规定的土地一级开发任务后,土地储备中心并不是给予现金计算,而是给予开发企业一定面积土地作为补偿(可能需要走形式上的招拍挂)。土地补偿模式从BT模式的基础上演变而来,是开发商曲线拿地,实现一二级联动开发的典型的商业模式。
 
3、利润分成模式:利润分成模式指土地一级开发商接受政府的委托进行土地一级开发,将生地做成熟地后移交给政府,政府以招拍挂的形式进行土地出让,土地出让金扣除土地开发成本、国有土地收益基金、农业土地开发资金、征地农民基本生活保障资金、教育资金、农田水利资金、市集中资金等计提款项后的收益部分在政府和企业之间按照一定的比例进行分成,一般而言,在土地出让金无法弥补土地开发成本的情况下,政府会承诺给予开发商较低的保本收益。
 
4、PPP模式:PPP模式也叫公私合营模式,即政府授权民营部门代替政府建设、运营或管理基础设施(如道路、桥梁、电厂、水厂等)或其他公共服务设施(如医院、学校、监狱、警岗等)并向公众提供公共服务,利益共享,风险共担的一种商业模式。土地一级开发包含大量的基础设施和公共设施建设内容,是理想的PPP模式运行领域。土地一级开发的主要收入来源为土地出让收入。
 
三、在土地一级开发过程中,如何既能解决合法合规的问题,又能保证还款,同时在操作层面不至于那么复杂?
 
2016年2月2日,财政部、国土资源部、中国人民银行、银监会四部委联合发布《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》明确表示:土地一级开发业务中的拆迁安置补偿服务以及土地开发的“八通一平”均可通过政府购买服务的模式进行。政府购买服务模式不要求有运营内容和运营收益,对合作期限没有明确要求,操作起来也没有PPP那么复杂,具有更强的实用性。同时,由于地方政府用于支付服务对价的资金是列出财政预算的,也就是说,工程还没开始,钱已经有了着落。这种模式再好不过!
 
四、土地溢价分成是否违法违规?
 
根据《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》【财综4号】截取的第七条“项目承接主体或供应商应当严格履行合同义务,按合同约定数额获取报酬,不得与土地使用权出让收入挂钩,也不得已项目所涉及的土地名义融资或者变相融资”,明确以前有很大争议的土地溢价分成今后是违法违规的。
 
五、PPP项目用地一般属于哪一类?
 
根据《土地管理法》,土地大致可分为建设用地、农用地和未利用地。PPP项目所涉及的土地大部分为建设用地,少部分为农用地,在项目的实施过程中可能出现农用地转化为建设用地等情况。
 
六、PPP项目获取土地的方式主要有哪些?
 
根据我国土地法规,PPP项目用地可以通过无偿和有偿方式取得。无偿方式主要是指划拨,有偿方式主要是指出让、租赁和国有土地使用权作价出资入股,其中出让方式有包括招拍挂和协议出让。
 
七、土地供应方式一般分为哪几种?
 
1、有偿使用
 
有偿使用包括国有土地使用权出让、国有土地租赁、国有土地使用权作价出资或者入股等。目前出让是我国供应国有建设用地的最主要方式,租赁和作价入股均作为补充。出让的方式,包括协议出让和招标、拍卖、挂牌出让方式。
 
在PPP项目中,依据土地管理等相关法律法规,商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地或同一地块有两个或者两个以上意向用地者的,应采取招标、拍卖或者挂牌方式出让;同一地块只有一个意向用地者的非经营性用地,可以使用协议出让的方式取得土地,未来逐渐鼓励以租赁方式供地(《养老服务设施用地指导意见》),除公共租赁住房和政府投资建设不以盈利为目的、具有公益性质的农产品批发市场用地可以作价出资方式供应外,其余土地均应以出让或租赁方式供应(财金〔2016〕91号文件)。
 
2、无偿使用
 
无偿使用的供地方式是指“划拨用地”。划拨用地是我国特有的项目建设用地的取得方式之一,具有“三无”的特点,即无偿取得、无期限、无流动,但是土地前期开发需要支付相关费用和成本,政府可以经过相关情况收回土地,经过批准土地也可以进行抵押和转让,因此“三无”特点并不绝对。
 
对于哪些项目可以使用划拨土地,《城市房地产管理法》第24条和《土地管理法》第54条均有相关规定,具体操作目前按照国土资源部2001年9号令中列举的划拨用地目录。对于哪些主体可以取得划拨土地并没有限制,实践中大部分是国有企业取得了划拨用地。
 
PPP项目可以使用划拨土地。使用时的注意事项,一是土地可以划拨,但不是必须划拨;二是目前的趋势是划拨用地范围正在不断缩小,土地有偿使用的比例在扩大;三是对符合划拨用地目录的项目,可按划拨方式供地,划拨土地不得改变土地用途。
 
八、不同领域的PPP项目用地政策是否相同?
 
交通运输:2015年1月,《关于加强城市轨道交通规划建设管理的通知》(发改基础(2015)49号)中提到创新投融资体制,实施轨道交通导向型土地综合开发,吸引社会资本通过特许经营等多种形式参与建设和运营。
 
2015年5月,财政部和交通运输部联合下发的《关于在收费公路领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》中明确,收费公路项目实施PPP模式所涉及的收费公路权益包括收费权、广告经营权和服务设施经营权。不同的项目可根据实际情况,将各项权益通过有效打包整合提升收益能力。收费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报的,在依法给予融资支持、项目沿线一定范围土地开发使用等支持措施仍不能完全覆盖成本时,可考虑给予合理的财政补贴。
 
养老服务:2014年4月,国土资源部办公厅《关于印发<养老服务设施用地指导意见>的通知》(国土资厅发【2014】11号)中提到,养老服务设施用地以出让方式供应的,建设用地使用权出让年限按最高不超过50年确定。以租赁方式供应的,租赁年限在合同中约定,最长租赁期限不得超过同类用途土地出让最高年期。
 
非营利性养老服务机构设施用地可采取划拨方式供地。营利性养老服务设施用地,应当以租赁、出让等有偿方式供应,原则上以租赁方式为主。土地出让(租赁)计划公布后,同一宗养老服务设施用地有两个或者两个以上意向用地者的,应当以招标、拍卖或者挂牌方式供地。
 
鼓励租赁供应养老服务设施用地。为降低营利性养老服务机构的建设成本,各地可制订养老服务设施用地以出租或先租后让供应的鼓励政策和租金标准,明确相应的权利和义务,向社会公开后执行。
 
鼓励盘活存量用地用于养老服务设施建设。对营利性养老服务机构利用存量建设用地从事养老设施建设,涉及划拨建设用地使用权出让(租赁)或转让的,在原土地用途符合规划的前提下,可不改变土地用途,允许补缴土地出让金(租金),办理协议出让或租赁手续。在符合规划的前提下,在已建成的住宅小区内增加非营利性养老服务设施建筑面积的,可不增收土地价款。若后续调整为营利性养老服务设施的,应补缴相应土地价款。
 
企事业单位、个人对城镇现有空闲的厂房、学校、社区用房等进行改造和利用,兴办养老服务机构,经规划批准临时改变建筑使用功能从事非营利性养老服务且连续经营一年以上的,五年内可不增收土地年租金或土地收益差价,土地使用性质也可暂不作变更。
 
利用集体建设用地兴办养老服务设施。农村集体经济组织可依法使用本集体所有土地,为本集体经济组织内部成员兴办非营利性养老服务设施。民间资本举办的非营利性养老机构与政府举办的养老机构可以依法使用农民集体所有的土地。
 
文化体育:国务院办公厅《关于印发<文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业和进一步支持文化企业发展两个规定>的通知》(国办发〔2014〕15号)中规定,经营性文化事业单位转制涉及的原划拨土地,转制后用途符合《划拨用地目录》的,可继续以划拨方式使用,不符合《划拨用地目录》的,应当依法实行有偿使用。
 
国务院《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》(国发〔2014〕46号)规定,在老城区和已建成居住区中支持企业、单位利用原划拨方式取得的存量房产和建设用地兴办体育设施,对符合划拨用地目录的非营利性体育设施项目可继续以划拨方式使用土地;不符合划拨用地目录的经营性体育设施项目,连续经营一年以上的可采取协议出让方式办理用地。
 
九、以出让形式获得的PPP项目土地能否进行质押?
 
根据《城市房地产管理法》第四十八条,以出让方式取得的土地使用权,可以设定抵押权。但如涉及到公益设施,则不得进行抵押,如《担保法》第三十七条及《物权法》第一百八十四条规定的“(三)学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施”。
 
即使该等土地使用权是以出让方式获得,且公益设施为私立性质,也不得抵押。此外,私立学校、幼儿园、医院的教育设施、医疗卫生设施也属于社会公益设施,按照《物权法》第一百八十四条规定,不得抵押。
 
十、土地一级开发的PPP模式有哪些特点?
 
在PPP模式下,开发商成为土地开发、土地经营甚至区域经营的绝对主力,其既有土地规划权也有土地经营权,不仅负责常规的基础设施建设,也负责公共设施的建设管理,还要负责产业规划、产业招商等产业服务工作,其收益主要来自由区域经营而新产生的土地、税收等收入,合作期限完成后,将项目所有权、经营无偿移交给政府。
 
政府将土地开发、土地经营、区域经营的权利授权给开发商,掌控区域发展方向的难度增大,但政府无资金投入,也无需兜底,没有任务财政压力,但需要制定严密、周全的监督监管措施,以防项目失败或发生重大发展偏差。
 
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