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收缩城市及其应对策略

2019-05-27 11:29:55 来源:中国社会科学网   
核心摘要:在全球城市化进程中,经济活动和人口进一步向部分城市聚集的同时,另有部分城市由于种种原因,面临“收缩”的困境。“收缩城市”(shrinking city)这一术语指的就是一些城市人口持续迁出、流失,城市规模变小的现象。

在全球城市化进程中,经济活动和人口进一步向部分城市聚集的同时,另有部分城市由于种种原因,面临“收缩”的困境。“收缩城市”(shrinking city)这一术语指的就是一些城市人口持续迁出、流失,城市规模变小的现象。

    收缩城市不是新现象

    在欧美国家,有许多城市面临“收缩”的境况。由于相应国家的城市化进程已基本结束,经济增速放缓,经济结构转变,人口规模稳定乃至由于老龄化加重使得人口负增长,导致部分城市的人口持续下降、城市规模持续收缩。在英国,除了伦敦之外的大部分大城市,如曼彻斯特、利物浦等几乎都在“收缩”;在美国,以底特律为代表的东北部工业带上的城市收缩最为典型。城市收缩带来了各方面的问题,包括财政收入减少,大量房屋和公共基础设施闲置,公共服务项目入不敷出导致服务的数量、质量进一步降低,房屋和基础设施缺乏维护导致加速折旧损坏,等等。

    “收缩城市”是一个新概念,但并不是一个新现象。在1988年“收缩城市”这一概念由一些德国学者提出之前,对于这一问题的研究多用城市衰退(Decline)、衰减(Decay)、弃置(Abandonment)等术语,但关注的问题是类似的。2000年后,随着西方收缩城市问题的日益加重,城市收缩这一问题逐渐获得学术界,特别是城市规划、城市经济学领域和公众的关注。其中,2006年,由德意志联邦文化基金会资助的研究项目“收缩的城市”的研究成果所形成的两卷专著Shrinking Cities得到了广泛关注。随着越来越多的学者参与研究,收缩城市的内涵也越加丰富,从单纯的关注人口数量的变化转变为研究收缩城市产生的动因和后果;从对现象描述转变为被学界认可的研究框架。作为研究框架,收缩城市包含从人口流失导致的后果到引起城市人口流失的原因,讨论收缩城市的轨迹和类型,并针对城市收缩问题提出合理的应对措施。

    相关研究发现,中国有部分城市也呈现出收缩城市所具有的特征。2014年11月,国内关注收缩城市研究的学者共同发起了“中国收缩城市研究网络”,持续跟踪收缩城市方面的国际研究,并开展国内的理论和实证研究工作。收缩城市问题也在政策层面得到重视。2019年4月8日,国家发改委发布《2019年新型城镇化建设重点任务》,明确指出“收缩型中小城市要瘦身强体,转变惯性的增量规划思维,严控增量、盘活存量,引导人口和公共资源向城区集中”。

    着重关注欠发达地区局部收缩、资源型和老工业城市收缩情况

    从世界范围看,二战以来常见的城市收缩原因包括去工业化、郊区化、老龄化、后社会主义转型等。中国的城市收缩现象是快速城镇化和地方发展机制相互作用的特殊产物,除去一些国际收缩城市的常见成因外,也包括基于中国发展阶段和实际情况的特有收缩机制。近几年国内有关收缩城市的研究,主要侧重于三个方面。

    一是利用人口普查等数据分析,识别哪些地区、哪些城市出现了收缩,从而确定研究对象。有研究结果显示,我国已有180个收缩城市,占全国城市总量的27.5%,东、中、西部均有分布。所有收缩城市中县级市数量最多,有139个。尽管我国收缩城市分布广泛,但相比国际上一些典型的收缩城市,我国收缩城市的收缩程度还较低,多数人口收缩率低于10%。部分学者因此认为,我国一些城市的收缩属于阶段性暂时现象。

    二是分析城市收缩的现象和特征,归纳城市收缩的类型。即在确定哪些城市可被划归为收缩城市后,具体分析这些收缩城市的现象和特征。有研究发现,一些城市出现了明显的收缩现象,但在该城市的规划中仍然基于未来人口上升的假设,出现人口收缩但城市空间扩张的矛盾现象。这背后体现了“增长主义逻辑”,既反映城市管理和规划者仍抱有城市人口继续增长的殷切期望,又可能包含如城市扩张带来的土地财政、招商引资等实际利益动机。总结已有研究,依据识别出的收缩城市目录来分类归纳收缩城市的成因,主要有城市群的局部收缩、欠发达地区局部收缩、行政区划调整收缩、资源型和老工业城市收缩等类型。而在当前的中国,狭义上的真正需要密切关注的城市收缩,主要是欠发达地区局部收缩以及资源型和老工业城市收缩的情况。

    三是研究城市收缩的应对策略,即当面临城市收缩时,地方政府应如何制定和调整城市规划、如何制定城市基础设施的投资和运营策略、如何管理收缩带来的不良后果以最大化民众的福利(或减少收缩带来的负面影响),等等。概括来说,当面临城市收缩问题时,有三种应对策略:放任自由、什么也不做;不愿接受城市收缩的现实,试图扭转跌势,刺激人口增长和城市扩张;接受城市收缩的现实,不谋求城市再度扩张,采取措施应对和管理收缩带来的后果。目前国内研究更多侧重于介绍和总结国外应对城市收缩的经验和案例,介绍“精明收缩”等理念和策略,而缺乏针对中国情况的归纳和总结。

    给予城市转变形态和再生的机会

    对于有一定规模的城市,放任自流的应对策略是较为少见的,负责任的城市管理者很难不对此采取应对措施。而基于增长战略下的政策思路(包括通过扩大公共部门的投资和建设来刺激发展等)的问题是,如果城市收缩无法逆转,这种应对措施反而可能会造成更大的空置和浪费,从而加剧收缩。

    在城市收缩不可逆转的情况下,必须考虑后增长战略下的政策措施,相应地缩减城市规模可能是更合适的选择。城市收缩不是腐烂式衰退,而是从城市的一种形态走向另一种不同的城市形态,给予城市转变形态和再生的机会。从国际上城市收缩的实践来看,当城市收缩发生时,如下应对策略起到一定效果:拆除废弃的旧建筑,将废弃地块改造成绿色空间、农田或恢复原始面貌,美化城市景观;鼓励居民集中居住(集中居住点又被称为“城市岛”),降低公共服务和公共基础设施运营成本,停运部分利用率低的基础设施;建立土地银行,对废弃的房屋和地块进行回收、整理,以改善城市土地及房屋运营状况,等等。

    在应对(潜在)城市收缩过程中,中国与其他国家有很多差异,在有些环节可凸显我国在治理城市收缩中的优势。例如,我国实行城市土地国有的政策,从土地产权角度有利于政府统一规划和处置因收缩造成的闲置土地和资产。我国基层政府有很强的动员能力,在动员居民集中居住、整体搬迁等行动以降低城市运行的成本上,有巨大优势;地方政府也有更强的资源调动能力,有利于闲置资产的整理处置。

    我国部分城市已有了应对城市收缩的初步经验。例如,在甘肃省玉门市,由于玉门油田的搬迁和市政府驻地迁址等因素,造成玉门老市区人员锐减,市区内一些以油田企业为主的厂区、住宅区大面积闲置。为应对这一问题,玉门市主要采取了以下措施:一是不放弃老市区。油田的生产作业区在老市区继续运转,仍有两万多居民在老市区生活,因此在搬迁的同时成立了老市区管委会、党工委、街道社区等社会管理和服务机构,保证老市区各项事业的运行和发展。二是采取“收缩边缘,繁荣中心”的策略,将留守市民集中到北坪区居住,降低公共服务成本,这类似于国外“城市岛”的应对策略。此外,玉门市还采取了整理盘活闲置资源、利用老市区闲置资源建设玉门铁人王进喜干部学院,以及打造玉门老市区的红色旅游、工业旅游、影视基地等举措。目前,玉门应对老市区城市收缩的措施尚在起步摸索阶段,能否取得成功还要经过实践检验,但它的很多做法从理论逻辑上是合理的,契合了“精明收缩”的理念,值得关注和思考。

    总体而言,我国城市收缩出现的时间尚短,情况并不严重,相关案例和实践仍较少。为推动收缩型中小城市瘦身强体,需要学界提早研究,总结基于中国国情的收缩城市应对策略;需要政府适时调整城市发展政策,未雨绸缪,科学应对,切实保障人民群众的利益。

(作者系中国社会科学院经济研究所副研究员、国家金融与发展实验室研究员)
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