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从“国家公园”到“公园国家”,还有多远?

2019-09-11 09:28:09 来源:中华建设   
核心摘要:以国家公园为主体的自然保护地体系建设绝不应囿于顶层设计的持续完善,更亟待一系列具体“组合动作”的落实与推进----包括但不限于对国家公园体制试点建设的快速推进及对现有各类自然保护地的整合优化,还应重视在法律建设上“迎头赶上”。
 十九大报告指出,须构建国土空间开发保护制度,完善主体功能区配套政策,建立以国家公园为主体的自然保护地体系。成文不仅对国家公园的定位与作用做出了进一步的界定,更一语明言了中国未来自然生态保护施力之重要方向。

一方面,是国家公园建设借势生态文明构建之国家战略大背景,应运而生--建立国家公园体制正是中国生态文明建设的重要举措之一。另一方面,客观上,较之一般的自然保护地形式,国家公园在对自然生态系统的完整性与原真性保护方面,优势明显;同时,随着中国经济之加速发展,其在我国自然保护地体系中的主导地位日益突出。
 
贤者因时而动,应势而谋。2019年6月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》(以下简称《指导意见》),意在鞭策以国家公园为主体的自然保护地体系之加速建立,提供高质量生态产品,助力美丽中国建设。
 
职能转变,任重道远
 
溯本求源,“国家公园”实为舶来品,其发端可追溯至1872年于美国落成的黄石国家公园,此后经年,更以自然保护地的形式广植全球……截至目前,在世界范围内先后建立起“国家公园”的国家已远超100个。国家公园建设不仅“创造了人类社会保护自然生态环境的新形式”,亦“引发了世界性的自然保护运动”,利在千秋。
 
反观国内,早至建国初期,我国就已成立了首个自然保护区----鼎湖山国家级自然保护区。此后的六十余载,中国逐步摸索出了一条以自然保护区为主体的自然保护之路,在过往岁月中,其对珍稀野生动植物、珍贵自然遗迹及典型生态系统之保护均发挥了不可磨灭的巨大作用……随着自然保护事业的向前发展,生态文明建设亦提出了更高要求,自十八大以降,我国借力国家公园体制试点契机,开启了对以构建国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地体系的新探索,随后的十九大,国家公园在我国自然资源保护地建设中的主体性地位得到正式确立。
 
我们说,国家公园建设远不止于对一种既有国际通行自然资源保护方式的简单引入,更在于其所引领与带动的,对自然资源保护理念、配置模式以及相关管理体制的全面革新……随着2015年以来,《生态文明体制改革总体方案》及《建立国家公园体制总体方案》等文件的陆续颁布,我国国家公园体制改革的顶层设计业已基本完成,随后的工作重点则落脚于关联政策之具体实施与落地上。
 
2018年的《深化党和国家机构改革方案》明确提及,设立国家林业和草原局,并加挂国家公园管理局牌子,将所有自然保护地纳入统一管理----此举意味着国家公园建立后,将在其相关区域内仅出现国家公园一个牌子、一个管理实体,管理上“九龙治水”的问题有望一举解决----迄今一年有余,“理顺管理体制”在实践中的“破”与“立”,成效愈显。
 
体系建设,意义重大
 
此次出台的《指导意见》,不仅立足当下,更剑指未来----我国自然保护地体系将实现 “以自然保护区为主体”向“以国家公园为主体”的转变,也标志着我国自然保护地将进入全面深化改革的新阶段。
 
《指导意见》明确,建成中国特色的以国家公园为主体的自然保护地体系的总体目标,并提出三个阶段性目标任务:到2020年构建统一的自然保护地分类分级管理体制;到2025年初步建成以国家公园为主体的自然保护地体系;到2035年自然保护地规模和管理达到世界先进水平,全面建成中国特色自然保护地体系。
 
《指导意见》指出,我国自然保护地按生态价值和保护强度高低,依次分为国家公园、自然保护区、自然公园三大类型。提出了对现有自然保护地进行整合优化的任务、原则和要求。整合优化归并过程中,应当以保持生态系统完整性为原则,遵从保护面积不减少、保护强度不降低、保护性质不改变的总体要求,遵照保护强度由强到弱、保护地级别从高到低的原则要求实施,整合优化后要做到一个保护地只有一套机构,只保留一块牌子。
 
同时,《指导意见》还要求,建立自然保护地统一设置、分级管理、分区管控新体制。统一管理,就是一个自然保护地由一个部门,一个管理机构实行全过程统一管理。各地区各部门不得自行设立新的自然保护地类型。三种管理模式,即中央直接管理、中央地方共同管理和地方管理。两级设立,中央直接管理和中央地方共同管理的自然保护地由国家批准设立,地方管理的自然保护地由省级政府批准设立,管理主体由省级政府确定。分区管控,国家公园和自然保护区内划分为核心保护区和一般控制区,核心保护区内原则上禁止人为活动,一般控制区内限制人为活动。

系统工程的池鱼之虑
 
回首来时,悠悠四十载生态保护地建设路----历经了从无到有,规模由小到大,内容及类型不断丰富与完善的发展历程。在中国,先后建立起的自然保护区、风景名胜区、森林公园等十余种保护地类型逾10000处,占到了陆域面积的18%左右,早已实现了对境内绝大多数重要自然生态系统及重要自然遗产资源的基本覆盖。然而伴随中国经济社会之迅疾发展的,还有各处自然保护地“缺乏统一空间规划、交叉重叠、存在保护空缺、产权不明晰、管理体制不顺”等问题的愈加凸显,更成为制约国家经济发展“后劲”的瓶颈与关隘,难免池鱼之虑。
 
据此,将建立国家公园为主体的自然保护地体系作为切入点,通过国家公园体制建设来有效促进我国“层次分明”“结构合理”与“功能完善”之自然保护体制的建立,经由改革,有效触发“化学反应”,诚如国家林业局昆明勘察设计院院长唐芳林所言,依据差异化的价值定位、保护目标与管理模式等因素,对包括自然保护区在内的各类自然保护地予以归并与整合,力促因部门职能分散所导致的生态系统不完整与破碎化难题得以解决----这也正是《指导意见》之旨归所系。
 
然而不应忽略,作为一项长期而系统的工程,以国家公园为主体的自然保护地体系建设绝不应囿于顶层设计的持续完善,更亟待一系列具体“组合动作”的落实与推进----包括但不限于对国家公园体制试点建设的快速推进及对现有各类自然保护地的整合优化,还应重视在法律建设上“迎头赶上”。
 
现下,我国已设立了包括三江源国家公园、湖北神农架国家公园等在内的10个国家公园体制改革试点,然而较之实践中的先行先试,国家层面上的公园立法却一直缺位,截至目前,仅有湖北省、福建省、青海省等省级权力机关所颁布的若干地方性相关法规面世……须知在实践活动中,国家公园为了履职尽责,保护生态系统的原真性与完整性,常常需要跨越多个行政区域来解决相关事务,然而地方性法规却因受制其“地方性”----逾境即失效,难以满足国家公园欲打破行政壁垒的制度需求。长此以往,缺乏统一上位法的及时统筹与规范,各地分散立法的问题得不到解决,极可能会导致地方改革实践的“搁浅”……

我们欣喜地看到,自然保护地事业正在迈入新的历史阶段,亦将在矛盾与困顿中不断逆袭、日趋完善,这些都有赖于党和国家的持续支持,有赖于人民群众的理解贯彻,有赖于各方有识之士的不断开拓与奉献。
 
(原文见载《中华建设》2019年9月刊,通讯员:孙思)
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