城市更新：从“大基建”到“大运营”的进化

——20万亿的市场机遇之发展逻辑、组织能力、产业生态与金融工具的深刻变革

汪传虎

当我国城镇化率越过67%的关口，9.4亿城镇常住人口在660亿平方米房屋与378.5万公里地下管网间穿梭时，中国城市无可逆转地告别了“摊大饼”式的青春期，步入了需要精雕细刻的“中年期”。传统大基建“重规模、轻内涵”的逻辑已然失效，城市更新——这一旨在让存量空间“活起来”的系统工程，正上升为“十五五”期间推动高质量发展、拉动内需的核心引擎。

随着大基建增量扩张模式逐步退场、传统房地产开发进入转型深水区，十五五期间20万亿规模的城市更新，已由国家顶层设计明确落地——中央重磅定调领航，自然资源部、住建部联合发文松绑放权，财政部、发改委协同加码资金支持，各地住建局同步优化职能、城市更新集团批量崛起，多重信号清晰释放：大基建时代正式落幕，城市更新主导的城市存量提质时代全面来临。

这不仅是空间改造的技术命题，更是一场涉及发展逻辑、组织能力、产业生态与金融工具的深刻变革。理解这场变革，需要把握四个关键维度：内涵的重塑、主体的进化、金融的创新，以及最终的归宿——城市治理能力的跃迁。

一、 重新理解内涵：从“空间思维”走向“场景思维”

城市更新与大基建的根本分野，在于价值导向的转变。大基建追求规模与速度，靠增量投资拉动增长，惠及行业上下游；而城市更新追求质量与内涵，靠存量盘活释放活力，直击加装电梯、管网优化、“一老一小”配套等民生痛点。

这意味着，参与者必须从传统的“空间思维”转向“场景思维”。一个老旧厂区的价值，不在于其建筑体量，而在于能否植入数字经济等“新经济场景”，能否通过人才公寓、社区商业的配套重新产生现金流。城市更新不再是简单的“卖房子”或“做工程”，而是通过持续运营，让资产在时间的长河中产生复利。

二、 主体的进化：国企平台与产业运营商的三重奏

在这场变革中，全国超30个省市成立的城市更新集团，成为破解“政府单打独斗、企业不敢投”困局的关键载体。而国企平台与市场化产业运营商的深度融合，构成了市场演进的“三重奏”：

· 早期：资源驱动下的“主角与配角”。这一阶段，拥有信用、资本和资源优势的国企平台是绝对主角，通过“政策性资金+社会资本+自有资金”的多元模式快速整合资源。产业运营商则作为配套角色，在规划设计、工程建设等特定节点提供服务。此时的挑战在于，若仅做资源嫁接而预留融合接口，极易形成“两张皮”。

· 中期：能力重构中的“催化剂效应”。进入深水区后，核心转向“提效率、育能力”。国企平台开始深度学习运营商的市场化理念、成本控制与客群理解，并将其内化为自身能力。同时，国企的政策理解与资源调度优势反向输出。双方通过具体项目的磨合并形成共同价值观，从“你我”走向“我们”。这一阶段成功的标志，是国企团队能否独立完成从前期策划到后期运营的完整闭环。

· 长远：品牌输出下的“城市管家”。当能力真正内化，国企平台便完成了从“城市建设者”到“城市运营商”的蜕变。其核心竞争力不再是资源垄断，而是差异化的城市运营能力——更优的社区治理、更精准的产业服务。此时，平台可对外输出“城市更新模式”，而不同城市之间的竞争，最终体现为城市建设管理水平的差异。

三、 金融创新：贯穿始终的“燃料”与“润滑剂”

所有宏大的叙事，最终都要落到“钱从哪里来，往哪里去，从哪里退”的财务逻辑上。金融创新在城市更新的不同阶段扮演着不同角色：

· 在早期资源驱动阶段，需要政策性金融托底（国开行中长期贷款）和专项债精准滴灌，通过“项目收益自平衡”模式倒逼项目从开始就考虑运营收益。城市更新基金的“国资领投、社会跟投”模式，则是撬动杠杆的关键。

· 在中期能力重构阶段，Pre-Reits基金成为连接建设与运营的关键工具。它以市场化标准倒逼运营能力提升，为资产最终对接资本市场做准备。同时，资产证券化（类Reits/CMBS） 能将未来的租金收入提前变现，让国企平台实现资金的“滚雪球”效应。绿色金融则为节能改造项目提供更低成本的资金支持。

· 在长远品牌输出阶段，公募Reits的爆发是实现金融闭环的“惊险一跃”。它不仅让前期资本顺利退出，更重要的是为资产确定了市场公允价格——国企平台转型是否成功，将直接体现在Reits的市值上。当平台转型为资产管理人，从赚取资产增值变为赚取管理费，金融创新便完成了从“输血”到“造血”的质变。

四、 系统论：政府、市场与社会的“大合唱”

城市更新是一场复杂的系统工程，绝非单一主体的“独角戏”。它需要政府的顶层设计与规划引领，需要国企平台的资源统筹与信用背书，需要产业运营商的专业能力与创新活力，需要金融资本的全周期支持，更需要原住居民的参与与认同。

正如我们所见，传统基建企业若不转型将逐步被淘汰；房企必须跳出新房开发的路径依赖；而中小企业则可依托BIM技术、模块化建材、适老化改造等细分优势，绑定核心主体实现轻资产盈利。这是一个所有参与者都能找到生态位的“大舞台”。

在这场大合唱中，产业运营商的价值与作为正日益凸显。他们不仅是空间的“填充者”，更是内容的“生产者”和生态的“编织者”。当国企平台完成资源整合与基础改造后，真正的考验才刚刚开始——老旧厂房能否焕发产业新生？历史街区能否重现烟火气息？保障住房能否构建邻里温情？这些问题的答案，都系于产业运营商的深耕细作。

作为市场最敏锐的触角，产业运营商将凭借三大核心能力，成为城市更新不可或缺的中坚力量：一是产业策划能力 ，能够为沉睡的资产精准匹配最适合的产业内容，让空间真正“活”起来；二是精细运营能力 ，通过持续的服务优化和社群营造，让入驻企业和居民真正“留”下来；三是场景营造能力 ，将冰冷的建筑转化为有温度的生活场景，让城市记忆与现代功能和谐共生。在未来的城市更新版图中，优秀的产业运营商将不再是国企平台的“配套”，而是与其并驾齐驱的“合伙人”，共同定义城市空间的未来价值。

城市更新的终极目标，不是建筑的焕然一新，而是人的生活方式的重塑。它考验的不仅是一砖一瓦的精工细作，更是对城市温度的感知力、对产业趋势的判断力和对长期主义的坚持力。当国企平台真正转型为城市管家，当产业运营商成为内容与活力的赋能者，当金融创新服务于真实的价值创造，当每一位市民都能在加装的电梯、优化的管网、完善的配套中感受到城市的善意，这场始于物理空间的变革，才算是真正完成了其历史使命。

这不仅是20万亿的市场机遇，更是中国城市走向高质量发展的必由之路。

（作者系泛华集团副总裁）