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在“僵化”与“放任”之间,如何作为?

2019-08-19 11:16:46来源:中华建设   
核心摘要:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一种经验,有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”----孟德斯鸠
 “一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一种经验,有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”  ----孟德斯鸠
 
近年来,伴随国家在生态环保领域投入的加大,亦有领域内正风反腐效能的同步彰显,生态环保系统腐败案件与环保工作履职不力问题更遭频频曝光……毋庸赘言,“环保部真正的、最大的权力就是环评”----环境行政处罚自由裁量权,正是环保干部手中的一项“重权”----手握企业项目上马的“生杀大权”,环保干部自然成为了相关企业的“寻租”重点,更有甚者,在某些环保干部眼中看来,“环评”不啻于一份“钱评”香饽饽,“食欲大增”……我们说,惟有“把权力关进制度的笼子里”,才能使权力在正确的轨道上运行,才能切实保证权力之根本属性----“公性”。
 
2019年5月22日,国家生态环境部正式印发了《关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权的指导意见》(下称《意见》),旨在规范适用环境行政处罚自由裁量权,降低处罚的随意性,使处罚结果更趋精准,执法施为更加公平。

念好“自由裁量”的“紧箍咒”
 
回溯过往,自2009年原环境保护部《规范环境行政处罚自由裁量权若干意见》及《关于印发有关规范行使环境行政处罚自由裁量权文件的通知》(下称“两份文件”)发布以来,我国生态环境保护领域之法律法规日趋完善,尤其是在环境保护法修订之后,迎来了大气污染防治法、水污染防治法、土壤污染防治法、建设项目环境保护管理条例等多部法律法规的相继修订或制定颁布----随着环境行政处罚种类的增多,罚款处罚数额的提高,自然带来行政处罚自由裁量权限之扩大。
 
然而,相伴而生的问题亦不少见,仅就相关违法行为罚款额度一项,其金额上下限差距便达到了十倍之多。除此之外,在相关审判实践过程中,另就选择使用单一手段还是复合手段施以惩罚更有一番踌躇……相形之下,是相关法律规定缺乏明晰界定的现实,如“根据不同情节”“根据所造成的危害后果给予处罚”等语焉不详表述频出,为后续“执法裁量的随意”及“同案不同罚”等情况的出现预留下了巨大的空间。
 
有鉴于此,此次《意见》之所长,恰恰在于一方面是对“处罚有标准”的重申与强调,坚决念好“自由裁量”的“紧箍咒”,降低处罚的随意性,使处罚结果更趋精准,执法更趋公平;另一方面是对“处罚标准化建设”的同步推进,既有利于执法公信力之提升,维护好法律之绝对权威,更能有效预防“权力寻租”现象的出现。
 
严防“监守自盗”之执法风险
 
总书记曾明言:“只有高标准才有高质量。”----《意见》的发布,恰恰印证了上述论断之真理性。指导及敦促地方生态环境部门进一步规范行使其手中的行政处罚自由裁量权----既是进一步规范生态环境执法工作、深入推进严格规范公正文明执法的要求,也是防范行政执法风险、提高执法效能的重要手段,更是保护行政相对人的合法权益、营造公平竞争市场环境的重要举措。
 
《意见》立足于生态环境执法和处罚工作实际,从切实加强对地方生态环境部门的指导角度出发,全面规范自由裁量规则和基准的制定、适用和监督工作,进一步明确工作要求,提供基本方法和范例,着力体现合法、科学、公正、合理的原则。
 
《意见》由正文及附件两部分构成,共涵盖了六个方面的内容:一是明确适用行政处罚自由裁量权的基本原则和配套制度;二是明确制定裁量规则和基准的原则、主体和基本方法;三是规定制定裁量规则和基准的程序,包括起草和发布、宣传和实施、更新和修订程序;四是规定裁量规则和基准的适用要求,包括调查取证、案件审查、告知和听证、处罚决定等五个阶段的适用要求,以及从重、从轻或者减轻、免予处罚等裁量的特殊情形;五是要求加强裁量权运行的监督和考评,从信息公开、备案管理及适用监督三个方面提出监督、考评工作要求;六是附件部分,提供了部分常用环境违法行为的自由裁量基准及计算方法以供地方参考。
 
“戴着脚镣跳舞”的大学问
 
多年来,在前述2009年“两份文件”的带动作用下,各地生态环境部门接踵制定了其辖域内的环境行政处罚自由裁量规则及基准,对行使自由裁量权提供了更加具体的依据,极大程度地避免了处罚的随意性,在相关司法实践中取得了不错的效果。
 
其中,江苏南京、浙江台州等地从环境违法行为特点的角度,对单个环境违法行为设定了较为全面的裁量因子。据悉,仅南京一市,其基准及计算方法既已在实践中应用了十余年----仅五种四类违法行为对应各种裁量因子、参考系数,就达上千种迥异的处罚方式和金额组合,执法人员仅需对照裁量因子展开执法,如何处罚、罚金数额则交给系统即可。
 
然则由于地区差异及对相关法律条款的认识理解有别,仅就各地目前已制定的裁量基准而言,其在规范化、科学化、合理化程度方面落差较大。一是,很多地区所设定的裁量因子还较为单一;二是,全国大部分地区的裁量基准采用的仍为较为简单的表格形式;此外,大部分省级行政区域内不同地区的行政处罚裁量基准尚不统一。
 
而此次发布的《意见》,在明确适用自由裁量权的基本原则和配套制度之余,更适时提供了部分已在一些地方成功实践的标准化基准及计算方法,以便各地在相关执法实践中参考借鉴,实属难得。同时,亦对开发运用电子化自由裁量系统来辅助裁量给予了鼓励,更勉励有条件的设区的市级生态环境部门对省级环境行政处罚自由裁量规则及基准应予以更进一步的细化、量化。
 
事实上,从来都不缺少“标准”的出台,真正缺少的恰恰在于“标准”之“强执行”。较之相关“公式”与“准则”的完善,我们应将更多的高光“打在”准则执行与落地过程的规范化与透明度上----在贯彻落地“标准”时,如何有效避免一小撮“选择性”地执行标准,给违法信息擅加“美颜滤镜”,使其“颜值失真”地交由“系统”予以评估,丧失客观性?我们说,只有扩大权力之透明公开力度,积极引入第三方测评机制及群众监督机制(如开展行政处罚群众公议活动),善用“互联网+”的力量,持续完善阳光执法长效机制,才能拓展执法公开的广度与深度,进一步规范生态环境执法工作,更好地保障多方合法权益,营造出公平高效,活跃有序的市场竞争环境。

被执法人员发现环境违法了,说两句好话,甚至递几包烟、塞几瓶酒,处罚可能就会从轻;倘若顶几句嘴,惹恼了执法人员,则处罚就会加重----这种情况在过去可能尚有存在的空间,然而,俱往矣…我们坚信,伴随着制度的逐步健全,此类“陋习”一定会荡然一空。
 
(原文见载《中华建设》2019年8月刊,通讯员:孙思)
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