修改《土地管理法》背景

如自然资源部法规司司长魏莉华所说的，“《土地管理法》确立的以土地公有制为基础、耕地保护为目标、用途管制为核心的土地管理基本制度总体上是符合我国国情的，实施以来，为保护耕地、维护农民土地权益、保障工业化城镇化快速发展发挥了重要作用”。

这里面有三个关键词：（1）以土地公有制为基础，这是中国土地制度的宪法秩序的关键特征。（2）耕地保护为目标，这是人多地少尤其是耕地资源不足背景下的基本国策要求。（3）用途管制为核心，这是现代国家包括中国管理土地资源的基本手段，所谓“建筑不自由”的核心是国家对土地实行用途管制。

这实际上在1998年修订通过的《土地管理法》中已经全面建立起来。针对八九十年代土地管理的问题，该部《土地管理法》结合中国国情和现代土地管理的基本规律，形成了较为系统化的办法，贡献很大。不过，针对过去二十年中国快速城镇化和工业化过程中暴露的土地管理问题，我国还需进一步进行制度创新。总体来说有两个基本矛盾：第一是快速的建设用地扩张和耕地保护之间的矛盾；第二是土地非农增值收益分配的矛盾。在中国经济社会各个层面都在快速变动的背景下，如何通过修改完善法律来应对，实属必要。

随着实践的不断发展和改革的不断深入，现行农村土地制度与社会主义市场经济体制不相适应的问题日益显现：土地征收制度不完善，因征地引发的社会矛盾积累较多；农村集体土地权益保障不充分，农村集体经营性建设用地不能与国有建设用地同等入市、同权同价；宅基地取得、使用和退出制度不完整，用益物权难落实；土地增值收益分配机制不健全，兼顾国家、集体、个人之间利益不够。针对农村土地制度存在的突出问题，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对改革提出了明确要求。

由于土地制度改革牵一发而动全身，为审慎稳妥推进，2014年中办国办印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，对农村土地制度改革进行顶层设计。2015年2月，全国人大常委会通过《关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县行政区域内暂停调整实施有关法律规定的决定》，在33个试点地区暂停实施《土地管理法》5个条款、《城市房地产管理法》1个条款。授权决定还明确：对实践证明可行的，修改完善有关法律。《土地管理法》的修改正是在这样的背景下启动的。
 

水到渠成的制度突破

自2015年以来，33个试点地区在党中央的坚强领导下，大胆探索，勇于创新，试点取得了明显成效，为《土地管理法》修改奠定了坚实的实践基础。

农村集体经营性建设用地入市，被普遍认为是这次土地管理法修改的最大亮点。值得一提的是，这样的立法成果正是来自于一些地方的成功实践经验。2015年全国人大常委会通过决定，授权国务院在全国33个试点县市区行政区域，暂时调整实施土地管理法、城市房地产管理法关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定。

新土地管理法做出了多项创新性的规定：首次对土地征收的公共利益进行明确界定；首次明确了土地征收补偿的基本原则是保障被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障；完善了土地征收程序，把原来的批后公告改为批前公告；地方政府不能强迫农民退出宅基地……

首次”有针对性地明确了现有土地制度中一些模糊的概念，切实维护了农民的土地权益。比如，宪法规定国家为了公共利益的需要可以对土地实行征收或者征用并给予补偿，但没有对公共利益范围进行明确界定，加之集体建设用地不能直接进入市场，使土地征收成为各项建设使用土地的唯一渠道，导致征地规模不断扩大。新土地管理法在总结试点经验的基础上，采用列举的方式，对于哪些是公共利益可以动用国家征收权作了明确界定。

这些“首次”从法律上为被征地农民构建了一个更加完善的保障体系。比如，过去以土地征收的原用途来确定土地补偿，以年产值倍数法来确定土地补偿费和安置补助费，补偿标准偏低，补偿机制不健全。新土地管理法首次将2004年国务院28号文件提出的“保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”的补偿原则上升为法律规定，并以区片综合地价取代原来的年产值倍数法，在原来的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费的基础上，增加农村村民住宅补偿费用和被征地农民社会多项权利，给他们吃了“定心丸”。比如，新土地管理法将原来的征地批后公告改为征地批前公告，多数被征地的农村集体经济组织成员对征地补偿安置方案有异议的，应当召开听证会修改，进一步落实被征地的农村集体经济组织和农民在整个征地过程的知情权、参与权和监督权保障费用的规定。

此外，新土地管理法考虑到农民变成市民真正实现城市化是一个漫长的过程，规定允许已经进城落户的农村村民自愿有偿退出宅基地。如果农民不愿意退出宅基地，地方政府不能强迫其退出宅基地，必须是在自愿有偿的基础上。       
                                                                                                                               

改革永远在路上

有学者认为，这次法律修改已经酝酿了十多年，一些“重大突破”其实在理论界早有共识，在各地也多有实践，最终能够上升为法律可谓水到渠成。除了意料之中的制度突破，还有意料之外的惊喜。

集体经营性建设用地入市范围包括新增建设用地。可入市土地范围在试点前期的顶层设计时曾有过反复讨论，最后确定须符合3个条件：（1）符合土地利用总体规划和城乡规划；（2）集体存量建设用地，即排除了新增建设用地；（3）工矿仓储、商服等经营性建设用地（不支持房地产开发用地直接入市）。《意见》和《细则》也按此作了规定。这次修法除坚持了（1）（3）两项条件外，不再将入市限定在存量建设用地内。试点方案将入市范围限定在农村存量建设用地内，一方面是考虑到我国农村存量建设用地量大面广，通过就地利用、调整利用、整治利用等可以释放大量建设用地空间，基本可满足乡村发展之需；另一方面是考虑到允许增量建设用地入市，不利于盘活农村闲散低效用地，有可能冲击农村土地管理秩序。试点过程中确有部分地方提出允许农村新增建设用地入市。或许是综合上述因素，新《土地管理法》没有限制农村新增建设用地入市，同时在第23条中新增一款规定，土地利用年度计划应当对入市的集体经营性建设用地作出合理安排。这一规定对土地利用计划工作而言无疑是新的挑战，效果如何有待观察。

没有明确集体经营性建设用地入市增值收益如何分配。集体经营性建设用地入市的土地增值收益分配是改革试点遇到的主要问题之一。《意见》和《细则》都明确，农村集体经营性建设用地入市，农村集体经济组织取得出让收益，政府应综合考虑形成土地增值收益的因素，从当地实际出发，确定合理比例收取土地增值收益调节金，以实现土地征收转用与集体经营性建设用地入市取得的土地增值收益在国家和集体之间分享比例的大体平衡。2016年4月财政部、国土资源部下发的《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》，明确这一比例为20%～50%。试点过程中也有专家建议，考虑到集体建设用地的所有权性质，政府应当采取税收方式收取土地增值收益。上述意见应当说已有相当共识。新《土地管理法》只是在第63条中规定，“集体经营性建设用地的出租，集体建设用地使用权的出让及其最高年限、转让、互换、出资、赠与、抵押等，参照同类用途的国有建设用地执行。具体办法由国务院制定”，未曾提及入市土地增值收益分配。立法者或许认为“具体办法由国务院制定”可以解决这一问题，但以“税收法定”原则衡量，涉及增值收益课税问题未见诸法律。

没有明确建立宅基地有偿使用制度。长期以来，我国宅基地实行无偿分配、无限期使用的福利制度，对减轻农民负担、保障居住权利起到了积极作用，但也助长了超标准占地和“一户多宅”，需求受到刺激又加剧了宅基地供需矛盾。针对这一问题，《意见》和《细则》都提出，探索宅基地有偿使用制度，对因历史原因形成超标准占用宅基地和一户多宅的，以及非本集体经济组织成员通过继承房屋等占用的宅基地，由农村集体经济组织主导，探索有偿使用。这一规定受到试点县市广泛欢迎，并进行了大量探索。有的试点还采取“有偿选位”方式，探索新分配宅基地有偿使用，各方反应良好。新《土地管理法》没有采纳试点中这一普遍做法，估计主要还是担心加重农民负担，降低改革的“获得感”。但若不能解决好超标准占地和“一户多宅”这个影响宅基地公平分配的问题，就会不同程度制约宅基地的其他改革。

没有明确宅基地除修建农房以外的其他用益权能。近年来，各地按照国家政策要求，积极探索农民住房财产权抵押担保及其宅基地用益物权的实现形式和途径。2017年中央1号文明确提出探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，引发社会极大关注，也成为宅基地制度改革的最大预期。新《土地管理法》只在第62条中强调“农村村民出卖、出租、赠与住宅后，再申请宅基地的，不予批准”，以及明确“国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅”，没有明确宅基地用益物权的具体权能。这反映了立法者的谨慎。立法明确农业农村主管部门负责农村宅基地改革和管理有关工作，预料宅基地改革不会就此停顿。

大幅修改土地利用总体规划编制原则。新《土地管理法》第17条对土地利用总体规划编制原则作了大幅修改，修改后的原则共6条：（一）落实国土空间开发保护要求，严格土地用途管制；（二）严格保护永久基本农田，严格控制非农业建设占用农用地；（三）提高土地节约集约利用水平；（四）统筹安排城乡生产、生活、生态用地，满足乡村产业和基础设施用地合理需求，促进城乡融合发展；（五）保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；（六）占用耕地与开发复垦耕地数量平衡、质量相当。这些原则本身并无问题，但在各级土地利用总体规划即将于2020年底前到期，且国家不再安排编制各级土地利用总体规划，而是以编制国土空间总体规划代替的情况下，还对土地利用总体规划的编制原则进行如此大幅修改，就有点让人摸不着头脑了。仔细看看那些新增的规定，比如“（一）落实国土空间开发保护要求，严格土地用途管制”，“（四）统筹安排城乡生产、生活、生态用地，满足乡村产业和基础设施用地合理需求，促进城乡融合发展”，更像是国土空间规划的编制原则，大概是立法者想为国土空间规划编制多留点法律空间吧！

大幅下放土地审批权限。1999年实施的《土地管理法》，针对当时投资过热、新增建设用地几近失控的局面，制定了复杂的土地审批制度。这套制度对抑制建设用地无序扩张发挥了重要作用，但审批层级过高、时限过长、程序复杂等问题日益显现，越来越不适应形势发展的要求。近年来按照放管服改革的要求，不断采取措施简化用地审批，但涉及法律问题效果有限。新《土地管理法》按照是否占用永久基本农田来划分国务院和省级政府的审批权限，这不仅强化了永久基本农田监管，也大幅下放了农用地转用审批权限。今后，国务院只审批涉及永久基本农田的农用地转用，其他农用地转用由国务院授权省级政府审批。按此要求，不仅部分不涉及占用基本农田的单独选址建设项目不再报国务院审批，所有城市批次建设用地（一般不占用基本农田）也不再报国务院审批。新法同时规定，按照谁审批谁负责的原则，取消省级征地批准报国务院备案的规定。这些是迄今用地审批上最具实质意义的放管服改革。

1986年土地管理法颁布以来，迄今已经进行了四次修改，作为牵一发而动全身的一部重要法律，它的修改体现出我国经济发展的内在要求，也是发展理念的一次重大转变。

土地制度法律修改极为复杂敏感，需要整合各方利益、审慎稳妥决策。新土地制度将为下一阶段城镇化、工业化和乡村振兴提供基本制度框架。