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把握关键完善体系促进PPP模式推广运用

2024-04-24 16:14:51来源:中国人民银行哈尔滨中心支行   
核心摘要:在经济处于“三期叠加”新常态、新型城镇化需要巨额融资但地方政府债务持续高位的背景下,中央密集出台多项政策积极推广运用政府和社会资本合作(Publ ic Pr ivate Partner ship,简称PPP)模式,成为推动新一轮基础设施与社会公共产品投资的创新性融资与管理模式。自此,多数地方政府陆续发布了具有地方特色的指导意见,同时公布了愿意与社会资本合作的项目清单,推动了PPP模式的广泛运用。黑龙江省政府高度重视推广运用PPP模式工作,采取了一系列措施并取得了阶段性进展,但仍然存在一些客观障碍,亟需加以
在经济处于“三期叠加”新常态、新型城镇化需要巨额融资但地方政府债务持续高位的背景下,中央密集出台多项政策积极推广运用政府和社会资本合作(Publ ic Pr ivate Partner ship,简称PPP)模式,成为推动新一轮基础设施与社会公共产品投资的创新性融资与管理模式。自此,多数地方政府陆续发布了具有地方特色的指导意见,同时公布了愿意与社会资本合作的项目清单,推动了PPP模式的广泛运用。黑龙江省政府高度重视推广运用PPP模式工作,采取了一系列措施并取得了阶段性进展,但仍然存在一些客观障碍,亟需加以解决。

一、多举措推广运用PPP模式成效显著

按照国家关于推广运用PPP模式的政策要求,我省制定《省财政厅关于加快推进政府和社会资本合作(PPP)工作有关问题的通知》、《黑龙江省发展和改革委员会关于推广运用政府和社会资本合作(PPP项目)的意见》、《关于建立黑龙江省推进政府和社会资本合作(PPP)联席会议制度的通知》等相关政策文件,明确PPP组织机构建设、工作机制形成、项目库筹建、试点推进和能力建设等方面的要求。建立推进政府和社会资本合作(PPP)联席会议制度,明确各部门的任务分工,研究制定重大政策措施,协调解决重大困难和问题,指导、监督和评估市、县推进工作。联合亚投行开展PPP培训,邀请国内外知名专家,深入讲解PPP基础知识、政策体系、操作实践、法律框架及实施流程等内容。还组建了PPP工作金融专家储备库,建立了PPP项目库征并集试点项目等。目前,全省已征集整理的PPP项目范围涉及交通设施、市政设施、水利、公共服务、生态环境和农业等主要领域。如省财政厅与财政部PPP中心、中信银行、国开行和民生银行等单位协作配合,先后组织推进了“哈尔滨地下综合管廊建设”、“佳木斯市城市基础设施综合治理”等6个试点项目,其中,“哈尔滨地下综合管廊建设”项目被国家确定为10个重点城市项目加以重点推进。又如省发改委为吸引社会资本参与项目建设,向社会推出了41个市政、交通和养老等领域项目。2015年,国家发展改革委公布的首批PPP项目库的1043个项目中,我省共18个项目入库,其中,穆棱市奋斗水库项目被列为国家层面联系的社会资本参与重大水利工程建设运营第一批试点项目。


二、要把握好推广运用PPP模式关键点

完善的制度体系是基础。PPP项目开展涉及财政、投资项目管理、招投标、融资价格管理和公共服务等多方面工作,PPP项目管理涉及众多部门,如项目的立项和建设由发改部门负责,而建设前期的资金筹措、后续利益补偿和政府债务管理等是财政部门的工作,同时还涉及相关领域具体行业的管理部门。因此,推广运用PPP模式不仅需要全国及各省的总体指导意见,还需要针对PPP的专门规定和多个部门联合制定的配套政策措施,形成完整的PPP政策支持体系。


项目论证、合同管理和有效推介是核心。需要整合各单位部门专业人才及政府购买服务的专业团队,对项目协议条款进行逐条论证,尤其要对物有所值评价和财政承受能力进行充分论证,否则很难对项目成本、投资回收期等进行科学合理的测算。PPP项目的立项审批并不能沿用一般政府投资项目流程,需要针对其特点设计专门的审批流程与项目评估标准其特点设计专门的审批流程与项目评估标
准。需要根据《政府和社会资本合作项目通用合同指南》并结合当地PPP项目的具体情况,细化完善合同文本,否则难以确保合同内容完全切合地方实际。需要建立起有效连接政府、社会资本和金融机构之间的PPP信息支撑平台,开展系列性的PPP项目宣传推介活动,项目推介不能仅限于发标、挂网、发布。

风险分担和收益分配机制是保障。PPP项目实施周期长,参与各方关系错综复杂,风险贯穿项目的全过程,无疑让投资者承担了不可预见的风险。有的地方政府出于吸引资金的考虑,往往给予过多承诺,但又将责任和风险推卸给市场化主体,导致民营企业不愿参与PPP项目。缺乏合理定价机制以及不在相关协议中对私人收益列明“可调整”的原则性条款,可能导致暴利或亏损。资本具有逐利性,虽然当前PPP深受推崇,但如果PPP项目无法保证稳定的盈利预期,势必会影响社会资本参与的积极性。


融资支持政策是关键。PPP模式项目建设需要大量的初始资金作为支持,仅靠企业自身信用很难完成融资。目前各地PPP项目推广主要由财政部门和发改部门推动,金融部门基本没有参与其中,也未出台有关的金融支持政策文件,这主要是因为金融机构对中长期贷款的风险进行规避,不愿意为PPP项目提供中长期融资。而且多数地区还没有成立推广运用PPP模式的引导基金,仅仅依靠技术援助赠款资金及统筹主权融资、非主权融资和私营资本融资,没有综合运用债权投资、股权投资、融资担保等多种方式形成融资合力来支持PPP项目建设,因此,需要融资政策的大力支持。


三、加快PPP模式推广运用的相关建议

要完善推广运用PPP模式的制度和政策。建议以省政府名义下发《关于推广运用政府和社会资本合作(PPP)模式工作实施方案》,明确全省PPP工作指导思想、基本原则、主要任务、保障措施等相关事项。借鉴国内部分地区经验,由省财政厅、省发改委积极联合国土资源、住建、交通、水利及住房和城乡建设等部门共同出台相关领域和行业的PPP模式实施办法和操作规范。


要加强对PPP项目的评估论证、管理和推介。借鉴国际经验,分别从战略情况、经济情况、商业情况、财务情况、管理情况等方面对PPP项目进行严格的前期评估论证,进一步鉴别遴选省发改委和省财政厅现有的PPP项目库,制定PPP项目库管理的实施办法,对PPP项目实行动态统计跟踪管理。对于投资额较大的项目进行市场测试,即事先通过政府采购部门向社会资本进行公开预招标,根据社会资本的投资倾向和收益基准,调整确定项目合作条件和相关要素。通过省政府网站及省内主要媒体,公布拟推介PPP项目的相关信息,特别要包含项目的风险分担和收益分配机制等有效信息。召开PPP项目推介会,为社会资本方创造充分的项目选择和对接环境,推动项目单位、金融机构、社会资本和政府部门洽谈协商和双向选择。


要建立PPP项目吸引社会资本的保障机制。科学进行利益分配,推行以实现盈利、避免暴利为原则的定价方法,科学测算项目建造成本、运营费用、预期收益,在此基础上,结合项目成本、服务流量、物价水平、利率变化、平均回报率等因素确保社会资本处于合理盈利区间;合理进行风险分担,综合考虑政府风险转移意向、支付方式和市场风险管理能力等要素,建立与风险控制能力相适应的、架构合理的风险分担机制,经营活动自身产生的商业风险由社会资本承担,法律、政策和最低需求等风险由政府承担,不可抗力或意外风险双方合理共担;建立诚信约束机制,将PPP项目政策执行情况作为领导班子业绩考核内容,促进各级政府按收益补偿机制规范运作,诚实守信,兑现政策,切实优化发展环境,维护社会资本合法权益。


要创新PPP项目的融资支持政策。充分利用现有住建、交通、水利等PPP项目所涉领域的专项资金,优先支持PPP项目建设;设立以奖代补资金,支持地方融资平台等符合条件的存量项目转型为PPP项目;安排PPP项目前期工作资金,重点用于PPP项目推广、业务培训、专家咨询、市场培育和政策研发;设立省级试点项目专项资金,对省政府确定的省级试点项目给予项目咨询费、评估费等方面的专项补助;设立省PPP融资支持基金,采取政府和社会资本共同出资方式,在政府承担有限责任的前提下,通过股权投入、债券回购、担保扶持等多种形式,为全省PPP项目提供融资增信支持;创新支持PPP项目的金融信贷产品,鼓励商业银行积极参与PPP项目的开展,如引导银行认可收费权质押等PPP项目独有的融资方式等。  (作者单位:中国人民银行哈尔滨中心支行)
(责任编辑:王瑞)
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