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科学认识政府和社会资本合作新机制 加快推动地方投融资体制改革

2024-07-04 08:38:54来源:中国金融新闻网   
核心摘要:投融资体制是我国经济体制的核心之一,是推动有为政府与有效市场有机结合、调动和激发民间投资活力的关键战略领域。中央经济工作会议强调,要“完善投融资机制,实施政府和社会资本合作新机制,支持社会资本参与新型基础设施等领域建设”。2024年《政府工作报告》同样提出,要“实施政府和社会资本合作新机制,鼓励民间资本参与重大项目建设”,对各地用活用好政府和社会资本合作(PPP)新机制、撬动多元资本投入基础设施建设寄予厚望。
投融资体制是我国经济体制的核心之一,是推动有为政府与有效市场有机结合、调动和激发民间投资活力的关键战略领域。中央经济工作会议强调,要“完善投融资机制,实施政府和社会资本合作新机制,支持社会资本参与新型基础设施等领域建设”。2024年《政府工作报告》同样提出,要“实施政府和社会资本合作新机制,鼓励民间资本参与重大项目建设”,对各地用活用好政府和社会资本合作(PPP)新机制、撬动多元资本投入基础设施建设寄予厚望。
 
回顾PPP的发展历程可以看到,自2014年首次落地以来,PPP一度成为基础设施建设领域的重要融资工具,有效降低了地方政府的财政支出压力,提高了公共服务供给的质量与效率。然而,政府付费占主导、民营经济参与边缘化等问题一度加剧了地方政府的隐性债务压力,PPP旧机制因此被叫停、进入转型调整期。2023年11月,《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》(以下简称“新机制”)正式发布,PPP新机制重启,聚焦特许经营模式和使用者付费,优先引入民营资本,重在缓解地方政府债务压力和融资压力,同时激活市场投资信心。在当前愈加复杂的经济形势之下,PPP新机制的出台将为地方深化基础设施投融资体制改革提供重要契机,有望成为推动新基建和城市更新的新抓手。
 
PPP新机制为政府投融资带来三大新机遇
 
(一)新机制聚焦使用者付费,有望显著缓解地方财政支出压力。新机制明确提出,PPP应聚焦使用者付费项目且全部采用特许经营模式。一方面,新机制的出台为政府付费和可行性缺口补助两类PPP旧机制画上了休止符,使地方政府摆脱了财政支出责任,有利于地方政府严控隐性债务增长。另一方面,新机制文件对物流园区、智慧城市等PPP的细分投资领域进行了梳理,重点强调将特许经营模式与城市更新、盘活存量等当前地方政府的核心运营业务进行结合,肯定了地方政府运用特许经营模式推进城市更新等市政工程建设的融资路径。在地方财政趋紧的总体趋势下,新机制事实上倒逼政府关注并重视项目的长期盈利能力和地方国有平台公司现金流的总体稳定,有助于地方政府投融资管理机制纵深转型、缓解政府的债务压力与融资压力。
 
(二)新机制拓展民营经济参与空间,有望以市场化机制更高效率引入多元资本。新机制将PPP限定于有经营性收益的项目,并鼓励金融机构继续创新预期收益抵押等融资产品,为具备投资能力的民营企业保障了项目收益空间与融资渠道。同时,新机制对地方政府的出资责任进行了合理化调整,明确了地方政府补贴公益性项目运营成本的工作办法,降低了民营企业对地方政府支付账期风险的顾虑,有效提升了民营经济参投的信心与积极性。基于此,新机制事实上更加畅通了民营经济以PPP进入公共服务领域的路径,未来能够为公共事业引入大批具有创新活力、技术、模式、运营等服务优势的民营企业,从而提升特定公共服务项目的运营效率与服务质量,增加公众对高标准公共服务的获得感,最终形成多方协力共建、全民共享成果的良性循环。
 
(三)新机制明确细分投资领域,有望以新方向、新领域催生社会新投资。新机制从国家安全和公共属性两大维度入手,列举了政府和社会资本通过调整股权占比实现方式合作的3类项目、9大领域,共计30个细分行业,为地方政府用足用好PPP模式进行融资指明了方向与领域。其中,园区基础设施、物流枢纽、废弃物资源化利用、文旅公共服务等市场化程度较高的项目“应由民营企业独资或控股”,公路铁路、水利项目等关系国计民生、公共属性较强以及具有自然垄断属性的项目则应“积极创造条件、支持民营企业参与”。一方面,这一调整旗帜鲜明地将民营企业力量引入政府业务领域内,有利于打破政府及央国企的行业壁垒,推动民营经济规模提升,同时以民营经济的活力、创造力赋能公共事业发展;另一方面,路网建运等领域具有充足的现金流、稳定的运营模式和丰富的扩募资产,将这些投资领域向民营经济开放,能够有效促进民营经济投资信心与投资需求的回升增长,带动形成社会投资的良性循环。
 
新机制下PPP项目发展面临四点新趋势
 
(一)中西部地区财政压力与基建投资需求突出,成为未来PPP项目落地的重要增量区域。从旧机制的项目空间分布来看,我国中西部地区PPP项目数量及规模均十分突出,显示了中西部地区庞大的基建需求。据明树数据统计,截至2022年12月31日,贵州位列全国PPP项目数量和累计投资额两榜榜首,云南、四川、河南等地区的PPP项目规模也位列全国前列。相较旧制度而言,新机制择优准入的制度设计不仅能够降低地方政府的财政支出压力,还能够通过竞争原则为欠发达地区引入最具管理运营经验、规模优势和资金实力的专业力量,带动区域交通、市政等项目的公共服务能力优化提升,引领相关产业链条拓展延伸和产业结构的优化转型,提高地方财政自给能力,助力高质量发展与区域协调发展。因此,相较财政压力相对较小、基础设施建设更为完善的发达地区,欠发达地区的基建需求、投融资能力与新机制更为适配,有望继续成为PPP新机制应用的重点地域。
 
(二)新基建与城市更新统筹推进,为新机制下PPP项目落地带来更多应用场景。自2014年发展至今,基础设施建设始终是我国PPP项目应用的核心领域。当前,基建支撑产业和提振内需的作用更加显现。未来,随着基建内容的扩大和更新,将为PPP新机制应用带来更多新变化。一方面,我国大力推动信息基础设施、融合基础设施、创新基础设施等新型基础设施建设,重点支撑战略性新兴产业、未来产业发展。这些应用领域均具备长效稳定且总量可观的盈利空间,契合社会资本尤其是民营经济的投资偏好,因此有望成为新机制应用的重点领域,带动社会投资稳中向好发展。另一方面,我国加快推进保障性住房建设、“平急两用”公共基础设施建设、城中村改造等“三大工程”,以城市更新为抓手落实房地产发展新模式。这一工作意在推动稳投资、促消费的有机结合,与新机制盘活地方政府与国企存量的迫切需求相契合,也有助于通过稳定房地产行业、提振社会大宗消费需求带动PPP项目的可持续发展,因此有望成为新机制应用的重要领域。
 
(三)投融资体制改革深入推进,PPP新机制与其他融资方式的综合运用将成为新趋势。新机制提出,积极支持符合条件的PPP项目发行针对基础设施的不动产投资信托基金(REITs),同时,中央表示中央预算内资金可用于支持PPP项目建设,为未来PPP项目与其他融资方式的综合运用奠定了基础。不难看出,在政府“买单者”退位、PPP回归市场化机制后,项目稳定推进将深度依赖融资路径的稳定畅通,因而带来了项目结合使用多元融资方式的新趋势。一方面,未来的PPP将综合运用各类融资工具,以建设—经营—转让(BOT)及其衍生形式引入专业运营机构、挖掘拓宽项目盈利空间,争取中央预算内投资补助以充实项目资本金,并通过发行信托基金撬动社会资本。另一方面,PPP新机制的落地也能够带动金融机构进一步创新金融产品与服务,推动PPP资产证券化及其交易结构的体系化、常态化发展。
 
(四)存量盘活需求迫切,国有存量项目的PPP改造将带来基建新动力。新机制在提出优先选择民营经济的同时,也明确指出鼓励符合条件的国有企业通过新机制规范参与盘活存量资产。这一表述释放了两大利好信息。一是国有企业并未被排除出PPP特许经营者的选取范围,不受新机制的民营项目清单限制,仍然可以通过特许经营模式盘活存量资产,并可通过新机制有效引入更具专业能力和创新能力的民营经济与多元资本,高效回收项目资金。二是盘活国有存量资产能够为PPP新机制良性投资循环形成创造有利契机,利用率、收益率低的国有资产通过PPP加以盘活后,能够为新基建等产业型、发展型建设项目腾退土地和资金资源,进而通过引入社会资本的形式为国有企业形成可持续收益,形成国有资产可持续“造血”的良性循环。因此,“盘活存量+改扩建”的PPP模式很可能成为新机制下国有资本发力基建的关键路径。
 
用好新机制需要做好四个转型
 
(一)政府由“买单者”向“监管者”转型,需要强化项目综合运营能力。新机制出台前,政府在我国PPP项目中主要扮演买单角色。据招商银行研究院统计,2022年全国已落地投资的PPP项目中,仅有13%的PPP项目可以完全通过使用者付费模式完成回收,其余均为收益偏低、无法通过付费收益还本付息的项目,政府在PPP项目中承担的支付责任高达近80%。新机制聚焦使用者付费和项目经营能力,事实上体现了择优筛选项目、减轻政府支出压力的理念,推动着政府向“监管者”转型。一方面,政府和国有企业作为PPP项目的重要资本方,在项目前期策划、可行性论证、建设、运营等各阶段均需以可持续盈利能力为原则大力建设专业队伍与专业能力,推动国有资本投资精准化、专业化转型。另一方面,政府作为项目推介者与民营经济筛选者,既要做好项目应用PPP模式融资的可行性评估与论证,又要严格遵守评定标准、科学选定社会资本,确保特许经营者具备项目管理经验、专业运营能力、雄厚综合实力、优良信用评级,为项目的长期可持续盈利能力做好保障。
 
(二)民营企业从“低显位度”向“高参与度”转型,需要从机制和收益两方面发力,推动项目市场化发展。2014年我国PPP模式初启时,吸引民营企业进入、推动公共服务与基建项目建设提质增效曾是这一模式的核心思路之一。但实际发展中,国央企常常因资金、施工等各方面综合实力,以及信息不对称等原因而更易中标,民企中标难、中标贵等问题突出。据明树数据统计,2015年民企在PPP市场中的中标项目数量占比曾高达50%,金额占比高达25%,而2022年时,中标项目数量占比已不足20%,金额占比则不足4%。为改变这一情况,新机制从政策的层面强调了项目盈利性,并明确了优先选取民营经济参投的原则。基于此,在操作层面,项目方必须以市场原则为导向,明确民营经济参与的领域与渠道,同时重视项目盈利空间的挖掘与打捆策划包装的能力,从制度保障和收益吸引两端着手,推动PPP项目的市场化转型,方能真正引导优质民营经济进入公共服务与基建领域。
 
(三)公共建设类PPP项目从“低盈利”向“可持续”转型,需要进一步完善相关政府定价机制。新机制对于公共建设项目的民营企业股权比例做了规定,市场需求显著的须由民营企业独资或控股,具有一定公共属性的民营企业股权比例则不得低于35%,这对以市政工程为代表的公共类建设项目的规模以及收益能力都提出了较高的要求。明树数据显示,2022年我国PPP项目主要涵盖市政工程、交通运输两类,其中,市政工程类数量最多,近5500个,是交通运输类项目数量的近3倍,然而市政类PPP项目规模仅为交通运输类项目的三分之一。这显示了市政类项目小而散且需求量大的核心特征。结合部分行业数据来看,2022年全年,新机制明确规定应由民营企业独资或控股的市政工程子行业的净资产收益率为负,规定股权比例不得低于35%的子行业收益率则一路下降,反映了公共属性项目收益能力要求不足的现实情况。在地方财政趋紧、城市更新与新型城镇化建设大力推进的背景下,地方政府应积极探索出台科学合理的市政工程造价,尽快出台水电、污水处理等市政运营价格的市场化改革方案,建设灵活化、精准化的定价机制,提高市政项目的利润率与长期盈利能力,从而拓展市政工程项目的PPP融资空间。
 
(四)PPP项目投资从“被动式”管理向“投管退”全周期主动运营转型,需要多方共同参与,畅通工作机制。新机制下,PPP特许经营的周期由30年延长至40年,尽管符合项目经营收入覆盖建设投资与运营成本要求,却加剧了民营经济对资本流动性、项目回报周期及其融资能力的顾虑。当前,民营经济主导的PPP项目普遍存在融资难的问题,金融机构对长周期PPP项目及其社会资本方普遍信心不足。这既有PPP项目无法以政府信用为背书的先天原因,也有旧机制下PPP项目整体质量不高、履约意识差的历史原因。解决这一困境,一方面政府需要化长期投资风险为合规运维动力,引导金融机构做精做细民营经济投融资全周期的尽职调查与项目绩效评估,适当调整符合PPP项目技术经济特点和融资需求的投融资条件和风险控制体系,倒逼PPP特许经营者精细准备、合规运维。另一方面则需要政府出台完善PPP项目民营经济退出以及项目移交的具体工作机制,以平稳过渡保障项目的长期运营收益总体稳定,从而保障新机制下PPP项目融资渠道顺畅多元。
(责任编辑:王瑞)
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