中华建设网讯   （记者 韩冬）  日前，上海市人民政府办公厅发布《上海市城市更新和住房发展“十五五”规划》。这是上海首次将城市更新和住房发展两大领域合并编制的五年规划，标志着上海城市建设从“增量扩张”向“存量提质”的深度转型迈入全新阶段。

 

 

“十四五”：上海交出了一份厚重而温暖的民生答卷

 

回望“十四五”，上海市在城市更新和住房发展领域交出了一份厚重而温暖的答卷，许多历史性难题被攻克，市民生活的获得感、幸福感、安全感显著提升。

 

住得更舒心了。上海全面完成成片旧改和零星旧改，总体完成无卫生设施旧住房提升改造工作，历史性解决了“拎马桶”这一民生难题；累计完成旧住房成套改造129万平方米；城中村改造提速推进，累计启动城中村改造项目70个；改造老旧小区6800万平方米，既有多层住宅加装电梯1.3万台。

 

住房选择更多了。新增商品住房供应约4200万平方米、36.5万套；新增供应保障性租赁住房26.7万套（间），筹措供应新时代城市建设者管理者之家7.3万张床位；滚动实施两轮大型居住社区配套三年行动计划，完成750项市政公建配套设施任务。

 

发展空间更大了。推进北外滩、徐汇滨江、大零号湾等重点区域更新，实施产业用地“211”行动盘活低效用地75平方公里，推动“工业上楼”认定289个优质项目；实施商办楼宇和商圈能级提升行动，完成10个试点商务单元更新提升规划实施方案编制。

 

生活圈更便利了。构建“15分钟社区生活圈”“一刻钟便民生活圈”，完善公共场所适老化、适儿化及无障碍环境改造。

 

生态环境更好了。黄浦江沿岸新增滨水贯通岸线24公里，建成世博文化公园等多个大型滨水空间；新增公园694座，完成“千座公园”计划；建成875个“美丽街区”。

 

安全韧性更有保障了。完成燃气老化管道改造2400公里、老旧供水管网改造2000公里、排水主管修复或改造2000公里、架空线入地和杆箱整治816公里，20%建成区达到海绵城市建设要求。

 

文脉记忆更鲜活了。出台或修订多项历史文化保护领域法规、文件；启动第四次文物普查，实施衡山路—复兴路历史文化风貌区、外滩“第二立面”、张园等保护更新，推动实现“建筑可阅读”。

 

直面短板：面临从“有没有”到“好不好”的深层挑战

 

当前，上海市城市更新和住房发展仍面临不少深层次问题和挑战。

 

城中村和旧住房改造仍有“硬骨头”。尽管成片旧改已全面完成，但不成套职工住宅、里弄、公寓、花园住宅等更新改造任务依然艰巨，剩余约2万平方米小梁薄板房屋亟待攻坚，产权归集、腾退更新等路径尚需进一步打通。

 

老旧小区改造覆盖面有待扩大。当前改造主要集中在公房、售后公房类小区，混合类、早期商品房小区尚未全面纳入；部分房屋存在安全隐患，老旧电梯更新、建筑节能改造等任务依然繁重。

 

住房供需结构性矛盾依然存在。随着人口结构变化和家庭规模变动，改善性住房需求日益增长，住房供应的规模、空间布局和产品结构需进一步优化；新市民、青年人等群体的阶段性住房困难仍需持续破解。

 

存量资源盘活压力较大。部分商办楼宇低效闲置，产业空间集约利用水平有待提升，“工业上楼”等新模式推广仍需加力。

 

城市更新投融资机制亟待创新。城市更新项目周期长、投入大、回报慢，社会资本参与积极性有待激发，可持续的投融资体系尚需健全。

 

物业治理水平参差不齐。部分小区业委会组建率不高，物业服务质价不符，党建引领下的“三驾马车”协调运行机制有待完善。

 

未来五年的行动路线图：六大维度23项任务

 

面对城市发展深层次挑战，为高质量开展城市更新，推进住房发展，上海市政府制定了《上海市城市更新和住房发展“十五五”规划》。

 

《规划》提出，到2030年，人居环境持续改善，存量资源提质增效，公共服务优质均衡，风貌特色魅力彰显，生态系统拓展优化，本质安全全面加强。城市更新和住房发展体制机制更加健全，法规政策更加完善，模式路径更加多样，投融资方式更加丰富。

 

明确了到2030年，上海市城市更新和住房发展的19项主要指标：

 

●城中村整体改造项目认定数量12个

●旧住房成套改造（含小梁薄板房屋改造）120万平方米

●实施老旧小区改造面积3000-4000万平方米

●新增供应商品住房规模2500-2800万平方米

●新增供应各类住宅用地面积1800-2300公顷

●新增供应保障性租赁住房数量25-27万套（间）

●新增筹措供应新时代城市建设者管理者之家床位数量12万张

●推动商办楼宇更新数量150栋

●更新商业设施面积500万平方米

●推进重点更新片区数量20个

●提升和新建“美丽街区”数量1000个

●社区公共服务设施15分钟步行可达覆盖率95％

●成熟大型居住社区数量32个

●重点小区物业治理提升数量1500个

●区管及以上美丽幸福河湖建成率70％

●改建或新建口袋公园数量200座

●新增达到海绵城市建设要求的城市建成区面积450平方公里

●既有建筑节能改造面积5000万平方米

●为居民用户更换切断型智能燃气表数量500万台

 

《规划》围绕“人居环境持续改善、存量资源提质增效、公共服务优质均衡、风貌特色魅力彰显、生态系统拓展优化、本质安全全面加强”六个方面，系统部署了未来五年的23项重点任务，既有民生温度，也有发展高度。

 

在人居环境持续改善方面，《规划》要求，城中村和旧住房成套改造提速攻坚，到2026年底，全面启动城中村整体改造项目，全面完成整治提升，到2027年底，全面完成整体改造项目的前期改造。同步推进实施规划拔点，到2026年底，力争全面完成剩余约2万平方米小梁薄板房屋改造，到2030年底，力争基本完成不成套职工住宅改造，不成套里弄、公寓、花园住宅更新取得积极成效，推动实施一批兼具民生改善、保护发展的城市更新项目。老旧小区改造接续实施，进一步扩大老旧小区改造覆盖面，同步解决房屋安全隐患问题。支持老旧住房自主更新。有序推进老旧电梯更新和既有多层住宅加装电梯。持续推进既有居住建筑节能改造。

 

房地产市场平稳健康发展。加快构建房地产发展新模式，稳妥有序推进房地产开发、融资、销售等相关基础性制度建设。加大专业化、规模化住房租赁企业培育力度，健全房屋租赁分类监管体系。加快完善住房供应体系，增加房型更优、品质更高、配套更好的改善性住房供应。建立新城住宅用地供应与人口导入相适应的土地供应机制，优化住宅用地容积率、建筑高度、配建保障性租赁住房等指标。

 

住房保障扩容提质。强化公共租赁住房兜底保障。持续扩大保障性租赁住房供给。加强新时代城市建设者管理者之家筹措供应。加强各类人才安居服务，用好人才安居平台，实施“房补联动”。有序推进住房保障轮候库建设。

 

在存量资源提质增效方面，《规划》要求，推进商业商办更新提升。推进商办楼宇功能拓展和融合发展。加大智慧商圈和新型消费基础设施等建设力度，推进存量商业设施改造升级。推动老旧街区功能转换、业态升级、活力提升，打造“美丽街区+文旅”“美丽街区+商业”“美丽街区+生态”新模式。

 

产业空间集约盘活。深化开展存量产业用地盘活处置，建立全生命周期管理制度。推动低效产业用地盘活处置75平方公里。

 

加强重点片区焕新引领。推进外滩第二立面、吴淞创新城等重点片区内不少于300个更新项目实施。

 

在公共服务优质均衡方面，《规划》要求，城市功能持续完善。建设改造全民健身场地设施。推进适老化、适儿化改造，加快公共场所无障碍环境建设改造。新增家门口养老服务站1000家；完成公交站台无障碍改造不少于300个。

 

完整社区扩面增效。到2027年底，主城区和五个新城完整社区覆盖率达到60%，新增建成特色类完整社区15个以上。

 

大居发展提质增能。建设全龄友好、多元融合、业态丰富的大型居住社区。新增公共服务配套300项，成熟大型居住社区占比提升至80%以上。

 

“好房子”建设有序推进。实施房屋品质提升工程，建设改造安全舒适绿色智慧的“好房子”。发展智能建造。推动既有住房更新改造，把老房子改造为“好房子”。

 

物业治理水平显著提升。优化住宅小区党建引领物业治理体制机制，全市住宅小区物业治理覆盖率达到100%。

 

在风貌特色魅力彰显方面，《规划》要求，构建保护传承体系。健全历史文化保护传承法规体系，完成第六批优秀历史建筑、第二批上海市红色资源、第四批上海工业遗产认定公布。分级分类保护利用。积极探索历史文化资源活化利用模式。彰显历史人文元素。推出一批人文、艺术、建筑、时尚相融合的“城市行走”线路。

 

在生态系统拓展优化方面，《规划》要求，加强生态环境治理。构建多层次、成网络、功能复合的城市生态基础设施体系。系统化全域推进海绵城市建设，巩固城市黑臭水体治理成效。

 

推进公园城市建设。实施新一轮“公园城市”建设工程，公园数量累计达到1600座以上，新增黄浦江滨江绿地及公共空间面积100公顷，活化提升苏州河滨河绿地及公共空间面积100公顷，新增黄浦江滨水贯通岸线长度52公里（干流水系4公里、支流水系48公里）。

 

推动绿色低碳转型。大力发展绿色建筑，推行装配式建筑和全装修住宅。打造宝山吴淞创新城绿色低碳样板区。健全生活垃圾全程分类体系，完成既有公共建筑节能改造3000万平方米，完成既有居住建筑节能改造2000万平方米。

 

在本质安全全面加强方面，《规划》要求，加强房屋安全管理。健全房屋安全体检、房屋安全管理资金、房屋质量安全保险等房屋全生命周期安全管理制度。

 

完善交通基础设施。持续开展城市快速路功能提升工程和道路老旧设施更新。建设慢行交通精品区域。

 

统筹防洪排涝治理。加快排水防涝设施建设改造，推进公园、绿地、下沉式广场、地下空间等绿色调蓄设施建设。

 

实施市政管网更新。加快城市基础设施生命线安全工程建设，到2028年底，完成架空线入地和杆箱整治道路长度300公里。

 

强化重点领域安全管理。推动一批高层建筑消防安全设施设备更新。推进地下空间统筹开发和综合利用。

 

政策创新：制度供给的“上海智慧”

 

《规划》在体制机制、法规政策、投融资、多元参与等方面推出一系列创新举措，彰显了超大城市治理的“上海智慧”。

 

首次合并编制，强化系统协同。上海首次将城市更新和住房发展合并编制规划，打破部门壁垒，实现从项目立项、规划设计到产权登记的全流程贯通，体现了“以人民为中心”的整体性治理思维。

 

建立“体检-更新”一体化机制。建立健全城市体检和城市更新一体化推进机制，完善“专项规划-片区策划-项目实施方案”的规划实施体系，加强体检成果向更新项目实施转化，实现“先体检、后改造”。

 

完善“人房地钱”要素联动机制。以人定房、以房定地、以房定钱，加强住房发展年度计划实施情况的动态监测，提高住房供给与人口变化匹配度，强化住宅用地供需衔接。

 

土地政策灵活突破。推动土地混合开发利用和用途依法合理转换，完善过渡期政策，依法稳妥推进工商业用地土地使用权延期续期，推动零星用地集中改造政策落地实施，优化产权归集、整合、置换和登记政策。

 

投融资模式多元创新。建立可持续的城市更新投融资体系，加大市、区财政投入，积极争取中央预算内投资、专项借款支持，用足用好超长期特别国债；发挥城市房地产融资协调机制作用，推进"白名单"项目扩围增效；建立健全政府、经营主体、社会群众多方资金共担模式。

 

房票安置等多元化安置方式。在城中村改造中，积极推进实施房票等多元化安置，为居民提供更多选择，加快动迁腾地进度。

 

支持老旧住房自主更新。在老旧小区改造中，支持老旧住房自主更新，鼓励产权所有人自主更新，充分调动经营主体积极性。

 

深化长三角住房公积金一体化合作。持续深化长三角地区住房公积金一体化合作，拓展住房公积金覆盖面和使用范围，加大居民住房消费金融支持力度。

 

科技赋能城市更新。推进城市更新信息系统与CIM（城市信息模型）底座建设，推广BIM（建筑信息模型）技术应用，探索智能感知设施在城市更新领域的应用，构建“数据驱动、智能协同、韧性安全”的数字房管治理体系。

 

从“拆旧建新”到“留改拆并举、以保留保护为主”，从“住有所居”到“住有优居”，上海的城市更新和住房发展正在经历一场深刻变革。《规划》的出台，不仅为未来五年描绘了清晰的路线图，更传递出一个鲜明信号：在超大城市的发展逻辑中，人民福祉永远是最高优先级。

 

从“十四五”的历史性成就到“十五五”的宏伟蓝图，上海城市更新和住房发展正站在新的历史起点上。面对存量时代的新挑战，上海以规划为引领，以创新为动力，以民生为根本，正奋力书写人民城市建设的新篇章。当城中村变身宜居社区，当老旧厂房焕发产业新生，当“好房子”成为标配，当“15分钟生活圈”触手可及——一幅更有温度、更具魅力、更加安全的人民城市新图景，正在浦江两岸徐徐展开。