今年4月20日，住房城乡建设部与国家档案局联合发布了《城市建设档案管理规定》，自今年9月1日起施行。这是自1997年该规定发布以来的第四次修订，也是首次以两部门联合发布的形式出现。此次修订对2019年版进行了全面重塑，全篇共分为六章，条文扩充至近四十条，从立法目的、管理原则到具体流程均进行了深刻调整。

城建档案是城市规划、建设及其治理活动的真实记录，在工程质量追溯、城市更新、历史保护、防灾减灾等方面发挥着不可替代的支撑作用。我国城建档案事业历经近三十年的发展，已形成较为完备的馆藏体系和运行机制，但也面临着信息化水平不均衡、档案归集质量参差不齐、“重保管、轻利用”等长期结构性难题。

立法理念的跃升——从行政监管到治理赋能

2026年版与2019年版最根本的差异在于立法目的的表述变化。2019年版将目的定位于“充分发挥城建档案在城市规划、建设、管理中的作用”，仍沿用了传统管理中对“档案”的工具性理解。2026年版开篇则明确提出“有效保护和利用城建档案，提升城建档案信息化水平，充分发挥城建档案在城市规划、建设、治理中的作用”。从“管理”到“治理”的一字之变，蕴含着法律定位的根本性转变。

“治理”与“管理”的区别不仅在于用词的更新，更在于主体关系和作用方式的范式转换。在“管理”逻辑下，档案的价值主要体现为服务于政府内部行政管控。而在“治理”逻辑下，城建档案的价值延伸到社会公共服务的多重维度，为城市更新提供历史依据，为历史文化保护提供真实记录，为防灾减灾救灾提供数据支撑，为城市信息模型（CIM）平台提供基础数据。档案不再是存放于库房的历史沉淀，而是活跃在城市运行体系中的动态资源。

与此相呼应的是法律依据的重大调整。2019年版以城乡规划法作为核心上位法，体现了档案管理的空间规划导向；2026年版则调整为建筑法，同时保留了档案法的基本统领地位。这一转变导向明确城建档案的重心从规划端的管控转向建设端的质量追索和全流程的治理赋能，档案的法律价值从在规划管理中作为参考转向在工程建设中作为凭证和治理工具，为房屋安全全生命周期管理夯实基础。

档案概念的重构——从文件材料到历史记录

2019年版对城建档案的定义为“在城市规划、建设及其管理活动中直接形成的对国家和社会具有保存价值的文字、图纸、图表、声像等各种载体的文件材料”。2026年版修订为“在城市规划、建设及其治理活动中直接形成的对国家和社会具有保存价值的文字、图纸、图表、声像等不同形式的历史记录”。

从“各种载体的文件材料”到“不同形式的历史记录”，最大的变化在于从侧重于载体的物理属性转变为尊重档案的内容价值和长期保存属性。“记录”一词强调档案的本质使命是保存真实的履历，“历史”二字则赋予其跨越代际的价值定位。这一定位跃迁意味着，以档案的长期利用为导向的交付界面逐渐取代以凭证归档为唯一目的的短期任务。

适用范围从“适用城市内（包括城市各类开发区）的城建档案的管理”，扩展为覆盖“城建档案的形成、收集、整理、移交、保管、利用及其监督管理”的全链条。“形成”被列为首位，标志着管理关口的前移——档案管理部门不再是“最后的接收者”，而必须从档案“出生”的起点就参与其中。

接收范围的系统性重构。2019年版以“重点管理档案资料”的枚举方式列出接收范围，并以“军事工程档案资料中除军事禁区和军事管理区以外的穿越市区的地下管线走向和有关隐蔽工程的位置图”这一特殊条款收尾，整体比较务实。2026年版则以系统化分类清单列出接收范围，并在末尾设置“按照法律法规规定应当接收的其他档案”的兜底项，为未来可能的接收范围扩展留下制度空间，体现了依法治国的精神。这一变化体现了一种从“被动接收”到“主动统筹”的治理逻辑，反映出档案管理的制度化程度上升到一个新的台阶。

管理逻辑的根本转向——从“事后接收”到“全过程陪伴”

2026年版最引人注目的制度创新之一，是将档案管理从工程建设末端的收尾工作转向全过程的伴随性治理。第十二条明确要求“工程建设单位应当将档案相关费用列入建设工程造价，及时收集、整理建设工程各环节文件材料，确保归档进度与工程建设进度同步”。档案工作不再是完工后才能开始的收尾作业，而是从工程起步阶段就必须同步进行的全过程工作，有利于档案归集的时效性、完整性、系统性。

与此相配套的是竣工图编制时间的重大调整。2019年版强调工程竣工后三个月内报送，实践中因变更签证滞后而形成的“图实不符”问题长期困扰着工程质量管理。新规第十三条要求建设单位“在工程竣工验收前完成竣工图编制工作”，将编制节点大幅提前至竣工验收阶段，倒逼施工、设计、监理各方在工程进行中及时据实绘图、同步更新图纸，由此从根本上减少了竣工时“补签倒签”的数据失真问题。

2026年修订版以其系统性、前瞻性和实操性为导向，不仅解决了档案预验收流程梗阻、归集质量参差不齐等长期顽疾，更促进行业实现从“以纸质为中心”向“以数字为中心”、从“末端接收”向“全周期伴随”的制度化范式转换。城建档案正从仓库里沉睡的文件，升华为城市治理中不可或缺的数字记忆以及战略性资源，是城市治理智慧化、法治化的重要标志，也是城市治理能力和治理水平现代化的重要体现。（周琳娜）