从各地大检查，看全域整治的困局和出路

汪传虎

 

 

“全域土地综合整治不再是工程企业的乐园，也不是政府融资的另一个出口。”

 

这句话正在成为现实。

 

2026年以来，从广东到浙江，从四川到江苏，一场围绕全域土地综合整治的“大检查”悄然铺开。审计部门进驻、自然资源系统自查、验收标准从严——这背后，是整个行业底层逻辑的根本性逆转：从“规模驱动”转向“现金流驱动”，从“政府信用背书”转向“项目资产信用”。

 

一、大检查“亮剑”：问题浮出水面

 

2026年初，广州市规划和自然资源局收到两份专项审计调查报告（穗审农调报〔2025〕2号、23号），审计意见直指全域土地综合整治相关配套政策不健全的问题，目前仍在持续推进整改中。

 

远在浙江宁波，鄞州区审计局公布的《土地综合整治资金专项审计调查结果》揭示了更具体的问题：3个已完工工程项目未及时结决算，涉及合同金额513.27万元；管护协议签订与实际耕作条件不符——云龙镇某复垦项目新增耕地中有0.0732公顷为旱地，根本无法种植水稻，却签了“种植至少5年以上水稻”的管护协议。

 

“纸上规划、纸面项目”“闲置晒太阳工程”——2026年7月，四川遂宁市在全域土地综合整治工作推进会上，用了这样的表述来描述部分项目存在的问题。会议强调，未实质性开工项目要加快办理手续，但前提是“严把实施方案编制质量关口”。

 

江苏常州钟楼分局则在7月的专题对接会上通报了占补项目深化排查中发现的问题，要求7月底前同步落实整改。

 

这一轮大检查不是走过场。它瞄准的是全域整治推进多年后积累的结构性矛盾。

 

二、困局：三座大山压顶

 

困局一：资金从哪来？

 

全域整治投入大、周期长。以宁波鄞州区为例，截至2024年2月，6个省级土地综合整治项目累计投入资金高达32.77亿元。过去，这笔钱靠政府专项资金、平台公司融资、指标交易收益拼凑。但审计整改正在收窄融资通道，财政兜底被严禁，指标交易市场波动加剧——钱从哪来，成了头号难题。

 

困局二：收益怎么真？

 

虚假收益是审计重点。云龙镇签管护协议时不管地块能不能种水稻，只管完成“指标”任务——这种“纸上合规”正在被逐项核查。自然资源部2023年就明确要求，阶段验收和整体验收时必须实测新增耕地和永久基本农田面积，不得仅靠“图上作业”或以系数测算。

 

困局三：产业怎么装？

 

遂宁市推进会上明确提出，要“杜绝‘就整治抓整治’单一化工作模式”，立足各地资源禀赋探索差异化整治路径。但现实是，多数项目仍停留在“平整耕地+指标交易”的粗放逻辑里，真正能装入稳定产业、形成自我造血能力的项目少之又少。

 

三、出路：三条路径正在验证

 

出路一：国企搭台、产业唱戏

 

广东肇庆四会市的“千亩方”项目提供了一个样本。项目由本土国企牵头组建平台公司，利用政策性银行资金投入建设，完成土地流转后精准对接农业产业运营方。项目已完成流转面积近1200亩，预计新增耕地1148亩。关键动作是：国企形成优质固定资产并获得长期稳定现金收益，政府通过土地使用权交易和税收回笼资金，实现“政企双赢”。

 

出路二：村集体自改、自主运营

 

佛山南海区大沥镇横江社区的“横江样本”更具突破性——社区经联社全资成立产业投资公司，自主操盘项目从整理、融资、建设到招商运营的全过程。通过“土地集转国+协议出让”，解决了村改项目中土地前期价值不高、集体经济组织融资渠道狭窄的瓶颈。项目总投资约3.5亿元，将建设12万平方米现代化产业园区。

 

出路三：机制创新、利益共享

 

安徽泾县榔桥镇的国家级试点探索了县、镇、村、国企四级分配机制：新增耕地和建设用地指标由县政府统筹，各方按比例利润分成，调动了所有参与主体的积极性。

 

四、未来：谁能留下来？

 

自然资源部国土整治中心在谋划“十五五”开局时明确提出，要“破解国土整治和生态修复资金难题，建设多元化投入机制”，同时推进 “一张图”全域整治应用场景建设。

 

这意味着，未来的全域整治项目必须满足三个硬约束：

 

成本透明——工程成本、融资成本、运营成本经得起审计穿透；

 

收益真实——不看“纸上指标”，看现金流是否独立、可持续；

 

还款独立——无财政兜底，靠项目自身的产业运营收益覆盖投资。

 

能留下来的，不再是“会包装”的工程企业，而是“会运营”的全域运营商——懂土地政策、懂产业招商、懂资产证券化。

 

这轮洗牌很残酷，但它正在把全域整治从一个“政绩工程游戏”拉回“经济规律轨道”。

 

谁能率先完成从“工程商”到“运营商”的转型，谁就能拿到下一张入场券。

 

（作者系泛华集团副总裁）