两条腿走路：政府投资平台转型如何服务区域发展

汪传虎

 

 

最近在梳理国家投融资政策时，有一个感受越来越强烈：很多地方对金融支持的理解，还停留在专项债、特别国债、地方债这个“老熟人”身上，却忽视了国家早已布下的一盘大棋。

 

国家在金融支持上，从来都是两条腿走路。

 

一条是债权——支撑基础设施补短板，退出靠REITs。

 

另一条是股权——产业基金支持产业发展创新，退出靠资本市场和并购。

 

两条腿都走稳了，地方经济才能真正跑起来。而这两条腿的“承载者”，正是各地正在艰难转型的政府投资平台。

 

1.政府投资基金，投向有讲究

 

先看一个政策风向标。

 

政府投资基金的投向，国家划出了清晰的边界：必须符合国家生产力布局的宏观调控要求。

 

 

具体来说，要符合《产业结构调整指导目录》中的鼓励类产业，要符合国有经济布局优化和结构调整指引，要符合国家级发展规划及专项规划、区域规划的要求。

 

同时，还要支持省级重点产业和特色产业发展，鼓励行业企业加快技术更新换代，推动产业提质升级。

 

这套“组合拳”传递的信号很明确：政府的钱，要投向国家需要的地方，要投向产业升级的方向。

 

但问题来了——谁来投？怎么投？这就引出了我们今天的主角：正在经历转型阵痛的政府投资平台。

 

2.平台转型：从“融资工具”到“产业操盘手”

 

长期以来，地方政府融资平台承担着基础设施投融资的主力军角色。但随着政策收紧，平台公司的历史任务正在发生变化。

 

去年3月的《政府工作报告》明确提出，要加快剥离地方融资平台政府融资功能，推动市场化转型和债务风险化解。7月召开的政治局会议更进一步，首次提出要有力有序有效推进地方融资平台“出清”。

 

这意味着什么？

 

意味着平台公司必须“脱虚向实”，从过去的“融资工具”转变为真正的“产业操盘手”。意味着不能再躺在政府信用上吃饭，而要面向市场找饭吃。

 

但在实际转型中，很多平台公司面临三大难题：

 

一是新业务转型动力不足。 长期依赖传统基建业务，对产业投资、运营服务等新领域存在畏难情绪，缺乏积极性和创新性。

 

二是市场竞争能力薄弱。 融资渠道单一、决策流程冗长、复合型人才匮乏，难以适应市场化竞争。

 

三是区域协同机制缺失。 与周边城市合作零散，未形成产业链协同模式，参与跨区域项目时话语权弱。

 

这些问题不解决，平台转型就是一句空话，服务区域发展更是无从谈起。

 

3.案例说话：平台公司如何“两条腿走路”

 

好在，已经有一批先行者探索出了可行路径。

 

案例一：吉安新庐陵公司——资本+数字双轮驱动

 

江西吉安的新庐陵公司，围绕“城市建设运营、停车新能源、大数据服务、资产经营”等六大板块，成功走出了一条转型新路。

 

在股权端，他们打破传统补贴招商模式，组建市、县两级政府引导母基金，建立了“母基金-区县基金-产业直投基金”三级架构。围绕电子信息、生物医药等主导产业设立了130多亿元的市本级基金，精准引进46个产业链关键项目，预计带动产业投资超300亿元。

 

在债权端，他们并没有放弃传统优势，而是通过盘活存量资产、创新融资方式，让资产流动起来。自研资产数智化管理系统，为每一处资产建立数字“身份证”，实现租金收缴率达97%。

 

更重要的是，他们还拓展了民生服务这条新赛道。针对城市停车难、充电难问题，投入资金新建改造停车场78个、泊位约10000个，建成运营充电桩929根，搭建智慧停车指挥平台，不仅缓解了民生难题，还获得了稳定现金流。

 

案例二：开平国资国企——一体化视角整合资源

 

广东开平市的国资国企改革，走的是另一条路——一体化整合。

 

他们通过股权划转、资产注入、盘活存量，成功搭建AA+国资平台3个、AA国资平台1个，涵盖交通运输、资本投资、城市更新、文旅产业等10大板块。

 

在产业投资方面，他们积极投身承接产业有序转移主平台建设，利用专项债、银行贷款等资金，投资建设水暖卫浴配套产业园、国际卫浴创新基地等项目，引导分散的电镀生产线集中入园。

 

在民生服务方面，他们推动城乡供水一体化，完成供水管道铺设40.5公里，智能化升级5个边远山区自来水厂，受惠人口达13.4万人。

 

结果如何？截至2024年底，开平市属国资企业累计资产总额250.42亿元，实施“百千万工程”以来增长48.85%。

 

案例三：马鞍山“2+9+X”基金体系——制度创新破局

 

安徽马鞍山的做法，亮点在于制度设计。

 

他们构建“2只市级母基金+9只县区特色产业子基金+X只县区自主基金”矩阵，形成市级引领带动、县区精准发力、自主基金多元发展格局。

 

更重要的是，他们建立了政府工作定期调度机制，绘制基金项目“五未清单”，对遴选、组建、备案、投资、清算等节点定期调度，实行“挂图作战、限时销号”。

 

他们还与毅达资本等市场化机构合作，共建“基金人才培育基地”，以“项目共推、生态共建、人才共育”为主线，培养懂基金、懂产业、懂市场的专业人才。

 

今年以来，马鞍山落地项目24个，基金实际到位资金5亿元，成功撬动社会资本10亿元。

 

案例四：上党经开区“管委会+平台公司+产业基金”模式

 

山西上党经开区的探索，回答了政企关系如何重构的问题。

 

他们严格遵循“管运分离”原则，将管委会职能聚焦于行政管理、规划制定、执法监管，剥离市场化运营、招商引资、基础设施投资建设等事务，交由专业平台公司运作。

 

平台公司实行市场化用人机制，面向市场招聘高管和专业人才，全面推行“六定”改革。同时，依托5亿元产业引导基金，通过“母基金引导、子基金落地”模式，精准投向光伏、新能源、智能制造等重点产业。

 

这种“小管委会+大公司+产业基金”的架构，实现了政府与市场的优势互补——政府做好政府的事，市场做好市场的事。

 

4.转型的四个关键维度

 

综合这些案例，我们可以提炼出平台公司服务区域发展的四个关键维度：

 

第一，业务结构要“转”。 从单一的基础设施建设，向“基建+产业运营”转型。一方面做精传统主业，另一方面积极拓展产业投资、园区运营、公共服务等新业务，培育稳定现金流。

 

第二，融资方式要“活”。 过去靠银行贷款、靠政府信用，现在要学会多元化融资。用好企业债券、资产证券化、融资租赁等工具，积极探索REITs盘活存量资产，发起设立产业投资基金撬动社会资本。

 

第三，专业能力要“强”。 平台转型，说到底靠人。工程建设人才多、产业运营人才少，是普遍短板。必须建立“引才+育才+留才”机制，对核心人才实行激励，让专业的人干专业的事。

 

第四，区域协同要“深”。 全国统一大市场建设深入推进，地方保护壁垒正在打破。平台公司要学会“走出去”，与周边城市建立常态化合作机制，明确“研发+制造”“总部+基地”等协同分工，在更大范围内配置资源。

 

近期出现的一个新趋势是，地方国资开始跨省市“搭伙”设立基金。湖北与珠海合作设立100亿元产业基金，广东与浙江等7个省份签约省际协同发展母基金。这种“跨省联姻”，正是平台公司跳出属地思维、融入全国统一大市场的积极探索。

 

5.两条腿走路，平台才能跑起来

 

回到开头的那句话：两条腿走路，两条腿都坚实，地方才能在新质生产力背景下获得大发展。

 

对政府投资平台来说：

 

· 债权这条腿，要稳住基本盘。继续发挥在基础设施领域的传统优势，同时通过REITs等手段盘活存量，让资产流动起来。

 

· 股权这条腿，要驱动创新力。用好产业基金这个工具，以投带引、以基金招商，培育新兴产业，服务产业升级。

 

· 还要长出第三条腿——民生服务。停车、充电、供水、人才公寓……这些看似不起眼的“小事”，既是民生痛点，也是稳定现金流的来源，更是平台公司扎根区域的根基。

 

那些真正转型成功的平台，往往是把这几条腿都用好了的：

 

· 用债权稳住基建，让城市有“骨架”；

 

· 用股权培育产业，让城市有“肌肉”；

 

· 用服务赢得民心，让城市有“温度”。

 

跳出形象工程，真正把产业发展起来，才是可持续发展之路。

 

毕竟，楼盖得再高，如果没有产业支撑，也只是空城。而产业一旦扎下根，带来的税收、就业、活力，才是地方发展的长久之计。

 

对平台公司来说，转型不是选择题，而是必答题。答得好，就能成为区域发展的“助推器”与“稳定器”；答不好，就可能被历史淘汰。

 

好在，已经有先行者探出了路。

 

（作者系泛华集团副总裁）