也说EOD模式是否是“伪命题”——放弃投机惯性，深刻把握EOD实质

汪传虎

 

 

如何让生态环境导向的开发模式真正服务地方经济发展？

 

自2020年国家启动EOD模式试点以来，这一将生态环境治理与关联产业开发“打包”实施的创新模式，已在全国多地开花结果。从山东日照水库的生态蝶变，到浙江洞头海岛的石屋民宿经济，再到苏州渭塘从劣Ⅴ类水质到Ⅱ类水质的华丽转身，EOD项目正在用实践诠释“绿水青山就是金山银山”的深刻内涵。

 

然而，在EOD模式快速推进的同时，关于“EOD项目是伪命题”的质疑声也时有所闻。这种质疑并非全无根据——一些地方将不相关的项目生硬捆绑，有的试图借EOD名义突破政策红线，个别项目因产业反哺难以兑现而陷入困境。但将这些操作层面的问题归咎于模式本身，无异于因噎废食。真正的症结在于：我们是否真正理解了EOD的实质，还是带着投机惯性将其当作又一个“融资筐”？

 

EOD项目的高门槛，恰恰是其“绝非伪命题”的有力证明。 它本质上是一个复杂的系统工程，对专业能力、资源整合、实施能力的要求远超传统基建项目。许多项目之所以“做变形”或“推不动”，根源正是在于低估了这三者的难度，带着投机心态试图“套政策、融资金、快周转”。

 

一、正视质疑：EOD为何会被贴上“伪命题”标签？

 

EOD模式被误解，根源在于实施过程中的三重偏离：

 

一是误把EOD当“万能药”。一些地方将城镇污水垃圾处理等常规市政项目、纯商业地产开发项目，甚至毫无关联的产业生硬包装进EOD项目，试图以此获得融资便利或突破政策限制。生态环境部环境规划院EOD创新中心主任赵云皓明确指出：“EOD是有非常严苛的使用条件的，很挑地方，很挑主体。”当项目本身不具备“关联融合”的内在逻辑时，所谓的EOD自然成了无源之水。

 

二是忽视隐性债务红线。EOD模式有一条“死命令”——严禁新增地方政府隐性债务。项目必须靠自身运营实现资金平衡，不能依赖财政补贴或土地出让金。然而，一些地方在项目谋划时测算过于乐观，对产业收益预期不切实际，一旦产业培育不及预期，项目就可能陷入困境，甚至触碰债务红线。

 

三是割裂了“治理”与“产业”的有机联系。EOD的核心在于“融合”而非“拼接”。真正的EOD项目，生态环境治理与产业开发必须在空间上相邻或存在产业链上下游的有机联系。如果只是简单地将两个不相干的项目“拉郎配”，不仅无法实现产业反哺，反而会造成资源错配。

 

这些问题的存在，让一些“伪EOD项目”现出原形，也让外界对EOD模式产生了误解。但这恰恰说明，我们需要的是更准确地理解EOD、更规范地实施EOD，而非否定EOD。

 

二、拨乱反正：深刻理解EOD模式的实质

 

EOD模式的实质，是以生态产品价值实现机制为核心，通过市场化手段打通“绿水青山”与“金山银山”的转化通道。

 

其一，EOD是“肥瘦搭配”的机制创新。公益性较强的生态环境治理项目往往“算不过账”，难以吸引社会资本；而收益较好的产业项目又可能对生态环境产生负面影响。EOD模式将两者打包实施，用产业收益反哺环保投入，实现了“以丰补歉”。日照水库项目总投资23.96亿元，其中生态环境治理投资约占23.2%，通过生态农业、生态渔业、生态旅游等产业经营收益实现反哺，预期减少政府投资约5亿元。这正是EOD模式“自平衡”机制的生动体现。

 

其二，EOD是“价值内化”的制度设计。传统模式下，生态环境改善带来的周边土地增值、产业效益提升等正外部性难以内化为环保投入的回报。EOD模式通过一体化实施，将环境治理与产业开发绑定，让环境改善的受益者成为治理投入的承担者，实现了外部经济性的内部化。生态环境部有关负责人指出，EOD模式“将生态环境治理带来的经济价值内部化，是一种创新性的项目组织实施方式”。

 

其三，EOD是“两山转化”的实践路径。从山东日照的“有机品牌”打造，到浙江洞头的“石屋民宿”经济，再到潍坊峡山的有机生姜种植，EOD项目正在探索“生态改善—产业提质—经济增收”的良性循环。日照水库流域通过生态治理，鳙鱼单价从5元/斤提升至38元/斤，有机绿茶从150元/斤提升至600元/斤，产品价值大幅提升的同时，实现了“让好生态成为地方经济发展的‘创收点’”。

 

三、回归本源：严格遵循EOD的核心原则

 

要确保EOD项目不走样、不变形，必须牢牢把握“三大原则”：

 

第一，关联关系原则。生态环境治理与关联产业必须在空间上相邻或存在产业链上下游关系。日照水库项目将水源地保护与生态农业、生态渔业、生态旅游深度融合，形成了“种植—深加工—文旅”的完整产业链。温州洞头项目将海岛生态修复与石屋民宿开发、海洋牧场建设有机结合，实现了“每一处沙滩都落座一组民宿群”。这种有机融合，是EOD项目成功的基础。

 

第二，一体开发原则。EOD项目必须由同一个市场主体负责投资、建设和长期运营。这改变了传统项目按行业、按空间分割实施的做法，让市场主体统筹考虑生态环境治理的投入与产业开发的收益，在项目层面实现资金平衡。日照城投集团下设的水务集团一体化实施日照水库项目，全面统筹“农村与农业、资源与产业、生产与生活”，提高了投资、开发、运营的整体水平。

 

第三，自求平衡原则。EOD项目不得新增地方政府隐性债务，必须依靠项目自身的产业经营收益实现投入与产出的平衡。这就要求在项目谋划阶段做实做细财务测算，审慎评估产业收益预期。山东临沂沂河新区EOD项目中，生态性产业投入约占三成，反哺性产业投入约占七成，通过这种“肥瘦搭配”，实现了生态投入和综合效益的最佳化。

 

四、专业支撑：EOD项目成功的三大基石

 

EOD项目的高门槛，决定了其成功实施必须建立在“专业性、资源整合、实施能力”三大基石之上。

 

第一，专业性：顶层设计与合规性把控。

 

EOD的首要难点在于“谋划”。一个合格的方案必须系统回答三个问题：治理与产业是否真有关联？能否算好资金账？是否符合政策红线？

 

具体而言，必须满足“空间相邻”或“产业链上下游”的硬性要求，严禁生拉硬扯；必须实现项目整体“收益自平衡”，且不新增地方政府隐性债务；必须精准把握入库标准——新规要求每省每年入库项目原则上不超过5个，地市级项目总投资原则上不超50亿元，区县级不超30亿元。这些红线一旦触碰，项目便难以通过审批。山东临沂沂河新区EOD项目正是依靠扎实的前期谋划和专业的方案设计，才得以成功入库并获金融机构支持。

 

第二，资源整合：资金与产业导入能力。

 

EOD项目投资动辄数十亿，对资源整合能力要求极高。

 

一方面是低成本、长周期资金的获取。目前，EOD项目主要依托国开行、农发行等政策性银行，或大型央企的长期资本。截至2023年10月，全国已有77个EOD项目获得金融机构支持，累计授信金额可观。若缺乏与这些机构的对接能力，项目极易在资金环节中断。

 

另一方面是优质产业资源的导入。项目的还款来源是产业运营收益，而非财政资金。若导入的运营商缺乏实力，或产业本身不具备市场竞争力，后期的产业反哺承诺就会落空。日照水库项目之所以成功，关键在于引入了专业的生态农业运营商，培育了“日照水库”有机品牌，让鳙鱼单价从5元/斤跃升至38元/斤。没有优质的产业资源，EOD项目便难以实现“自平衡”。

 

第三，实施能力：一体化实施与长期运营。

 

这是决定EOD项目成败的“临门一脚”。

 

一是从“工程思维”到“运营思维”的转变。EOD的成败不在建设，而在长达20-30年的运营期。实施主体必须具备统筹“投融建管营”全链条的能力，让产业收益真实覆盖前期投入。苏州渭塘项目之所以成功，正是因为在生态修复的同时，引入了智能监测系统对水质实施实时管控，为后续产业开发提供了坚实的生态本底。

 

二是从“政府主导”到“市场主导”的转变。EOD项目必须由一个市场主体一体化实施。若政府仍大包大揽，或只重视建设、轻视运营，项目极易异化为“伪EOD”。浙江洞头项目从谋划到授信仅用103天，授信到开工仅用79天，高效推进的背后，是一个专业市场主体对项目全生命周期的统筹把控。

 

五、守正创新：充分发挥EOD政策的赋能作用

 

EOD模式的政策红利正在持续释放。截至2023年10月，生态环境部已指导205个EOD项目进入生态环保金融支持项目储备库。江苏已有9个EOD项目纳入国家储备库，35个项目已开工建设，总投资979.9亿元，获银行授信511.3亿元。这些数字充分证明，EOD模式作为绿色金融与生态治理深度融合的创新载体，正在为地方经济发展注入新的动能。

 

但政策红利不是用来“套取”的，而是用来“激活”的。让EOD模式真正服务地方经济发展，需要在以下方面发力：

 

一是做实项目前期。严格按照《生态环境导向的开发（EOD）项目实施导则（试行）》要求，聚焦突出生态环境问题，科学谋划关联产业，做实做细财务测算。不能因为“赶进度”而忽视前期论证，否则后续推进必然举步维艰。

 

二是强化专业支撑。EOD项目涉及生态修复、产业规划、投融资设计、法律合规等多个专业领域，单靠地方政府自身力量难以胜任。应引入具备专业能力和实操经验的技术咨询团队，从项目谋划阶段就介入，确保方案经得起推敲。

 

三是创新投融资模式。针对EOD项目投资规模大、周期长的特点，综合运用绿色信贷、绿色债券、资产证券化、REITs等多种融资方式，优化融资期限结构。山东养马岛项目累计完成融资放款6.66亿元，为生态治理和产业开发提供了有力的资金保障。

 

四是强化运营思维。EOD项目的成败，关键在产业运营。要从项目谋划之初就考虑“谁来运营、如何运营”，注重品牌打造、产业链延伸和价值提升。日照水库项目培育“日照水库”有机品牌，通过品牌化赋能，让优质生态产品实现了“优质优价”。没有运营思维的EOD项目，最终只能是“建成之日即闲置之日”。

 

六、结语

 

EOD模式不是“伪命题”，而是一项仍在探索中、且已初见成效的生态文明制度创新。那些质疑的声音，恰恰提醒我们：任何一种创新模式，如果被投机心态裹挟，都可能异化为“伪命题”；反之，如果回归本源、守正创新，就能释放出巨大的制度红利。

 

EOD项目的高门槛，恰恰是其“绝非伪命题”的有力证明。 它要求项目谋划者具备扎实的专业能力，能够精准把握政策红线、科学设计融合方案；要求项目推进者具备强大的资源整合能力，能够获取低成本长周期资金、导入优质产业资源；要求项目实施者具备过硬的一体化运营能力，能够统筹“投融建管营”全链条。这正是EOD模式区别于传统基建项目的根本所在——它不是简单的“工程打包”，而是一场从“政府主导、财政投入”向“市场主导、自我平衡”的深刻变革。

 

当前，我国生态文明建设进入以降碳为重点战略方向、推动减污降碳协同增效、促进经济社会发展全面绿色转型的关键时期。EOD模式作为协同推进降碳、减污、扩绿、增长的重要抓手，其战略价值正在凸显。我们要做的，是放弃“套政策、融资金、快周转”的投机惯性，深刻理解并准确把握EOD“融合、反哺、一体”的核心要义，以高质量的项目谋划和实施，让EOD模式真正成为服务地方经济发展、推动“两山”转化的有力引擎。

 

正如《瞭望》新闻周刊在报道中所言：化解环保资金投入难题只是EOD模式的起点，其最终抵达的是“以生态要素改善促进关联产业提质，让好生态成为地方经济发展的‘创收点’”。这，才是EOD模式的真正价值所在。

 

（作者系泛华集团副总裁）