从防风险前移到制度重构：13号文重塑基建底层逻辑

汪传虎

决策终身负责压实责任、审批权限逐级上收、城投伪市场化业务全面叫停，一场覆盖基建全链条的投资端供给侧改革已然全面落地。

2026年4月8日，国办印发《关于深化投资审批制度改革的意见》（业内通称“13号文”），跳出过往政策小修小补的惯性，以全生命周期监管、穿透式风险管控，完成基建投资底层制度的颠覆性重构，正式宣告基建粗放扩张时代落幕。

不同于2016年投融资体制改革的温和调整，13号文堪称基建投资领域“史上最严”监管新政。

政策发布短短二十余天，行业震动已然层层传导：多地紧急叫停在建未批违规项目，城投平台加速剥离非主业资产，金融机构全面收紧不合规项目融资。其核心变革逻辑一目了然：风险防控端口前置至投资决策源头，合规底线贯穿项目运营全流程，彻底扭转过去重建设、轻论证，重扩张、轻风控的行业顽疾。

一、投资模式迭代：告别“先干后补”，确立“审准再干”

长期以来，地方基建普遍盛行“先上车后补票”的粗放模式，未批先建、边建边批成为常态，不少城投借助企业投资备案的宽松通道，变相开展政府兜底类项目，模糊政企投资边界，不断堆积隐性债务。而审批权限省市县三级权责模糊、自由裁量度过大，更是为违规投资留下了制度灰色空间。

13号文精准直击两大制度痛点，完成投资审批体系的双向重塑。

审批层面，新政按权责一致、事权匹配原则重新划分三级审批权限，重大项目推行提级论证管理，审批权限上收收紧，从制度层面封死地方盲目决策、违规上马项目的通道；边界层面，明文划定政企投资红线，严禁国企以市场化备案名义规避政府投资审批，推动政府信用与企业债务精准切割，从源头阻断隐性债务新增路径。

同时政策并非一味收紧，而是秉持“管住底线、放活合规”的辩证思路。全面推进投资项目审批“一件事”改革，推行并联审批、事项合并、数据共享，大幅压缩合规项目审批时效。自此，基建投资彻底告别粗放扩张逻辑，正式迈入合规为先、精准研判、审慎落地的全新阶段。

二、城投赛道重塑：剥离“融资属性”，转向“实体经营”

作为地方基建的核心载体，城投平台是本次改革的核心承压主体，13号文从审批、业务、融资三大维度，为城投划定全新发展跑道，倒逼行业完成根本性转型。

其一，审批端断源清淤，伪市场化业务彻底退场。新政叫停借企业备案包装政府投资项目的惯用模式，政企项目权责泾渭分明：带有政府偿还责任的项目必须走正规审批流程，市场化项目必须依托商业逻辑自主造血，城投左右逢源的生存空间彻底消失，被迫剥离低效伪市场化业务。

其二，业务端换轨转型，从重建设转向重运营。传统城投单一代建模式难以为继，盘活存量资产、深耕经营性业务成为转型核心方向。当下行业转型样板不断涌现：北京隆福寺“城市更新+科创”REITs落地，实现轻重资产分离，构建“投融建营退”完整闭环；东北、西北多地城投依托ABS、CMBS、REITs等金融工具盘活存量、化解存量债务。数据佐证转型大势，2025年超260家国企官宣退出政府融资平台，城投正从地方政府“融资工具”加速向专业化城市经营实体蜕变。

其三，融资端渠道拓宽，从信用依赖转向现金流依赖。政策明确鼓励民间资本入局基建领域，支持依托REITs等权益类工具盘活存量，完善价费机制增厚项目经营性现金流。未来城投融资能力不再绑定政府信用，而是依托污水处理、产业园区、停车场等优质存量资产的真实现金流，无运营、无造血、无资产的“三无”城投终将被市场淘汰。

三、发展逻辑换挡：摒弃“规模至上”，锚定“质量为王”

13号文的深层价值，在于推动基建投资彻底跳出规模竞赛，全面锚定高质量发展导向，从招商导向、可研论证、政绩考核三大维度完成范式革命。

招商层面划定红绿双线，告别“捡到篮子都是菜”。绿线倾斜高端制造、绿色产业、民生短板等国家鼓励领域，在用地、用能、融资方面予以全方位政策倾斜，放开基建竞争性领域市场准入，保障民企公平参与重大项目建设；红线严控产能过剩、无序竞争领域，对盲目上马的文旅场馆、会展中心、主题公园等项目收紧核准备案，禁止一切政策资源倾斜，遏制低效重复建设。

论证层面压实可研价值，告别“可研走过场”。新政强化投资概算刚性约束，严控可研报告注水造假，加强评估机构与专家全流程监管，杜绝评审意见替代行政决策。专业真实、数据扎实、风控到位成为项目可研的硬性标准，前期论证质量正式成为项目落地的核心门槛。

考核层面矫正政绩观念，决策终身负责落地见效。政府投资项目决策终身负责制成为最强约束，违规拍板、盲目投资造成资产流失与恶劣影响的，相关责任人终身追责。配合全周期绩效评价体系搭建，项目运营效率、投资回报、社会效益纳入考核闭环，彻底终结短视化、面子工程式基建，倒逼地方树立长期主义投资理念。

纵观全局，13号文本质是一场从事后化债到事前防投的底层制度重构。它将风险防线从债务偿还末端前移至投资决策开端，重塑了地方政府、城投平台、咨询机构三方的核心定位：地方政府转型为审慎的精准投资人，城投平台成长为专业的城市运营商，咨询机构担当起严苛的风险把关人。

潮起风变，静水深流。此次改革绝非短期政策微调，而是适配高质量发展的系统性制度重塑。当合规成为刚需、风控成为底线、造血成为核心，基建行业正式告别野蛮生长。唯有坚守合规逻辑、深耕专业能力、秉持长期价值的市场主体，方能在行业重构浪潮中站稳脚跟、行稳致远。

（作者系泛华集团副总裁）