曲江新区“去行政化”转型：一个方向，三个启示，全国开发区都在看

汪传虎

 

 

2026年4月，一份规划文件的发布，让西安曲江新区再次站上了改革的风口。

 

西安市“十五五”规划纲要明确提出：曲江新区深化管理机制改革，按照责权利和资源资产相匹配的原则，逐步转型为市级文旅产业集团，社会管理事务移交行政区管理。

 

短短一句话，意味着一场根本性的变革——作为西安乃至全国文旅产业的标杆，曲江新区管委会将告别“小政府”角色，彻底转向市场化企业集团。原来承担的街道、社区、教育、民政等社会管理事务，全部“交还”给所在行政区。

 

这不是一次简单的机构调整，而是一场触及功能区底层逻辑的改革。消息一出，全国各地的开发区、高新区、旅游度假区都在密切关注：曲江为什么改？怎么改？对其他开发区意味着什么？

 

本文将用三个关键词，为您拆解这场改革背后的深层启示。

 

一、为什么改？管委会再也背不动“社会包袱”了

 

要理解这次改革，得先回顾曲江新区的历史。

 

曲江新区成立于2003年，最初定位是“以文化旅游产业为主导的城市发展新区”。二十多年来，它成功打造了大雁塔·大唐不夜城、大唐芙蓉园、曲江池遗址公园等一系列现象级文旅项目，成为西安最亮眼的“城市会客厅”。

 

然而，随着区域发展，曲江新区管委会的角色越来越“膨胀”——早期是产业推进器，后来逐渐变成了一级“准政府”。管委会下设多个街道，管理着几十个社区、多所中小学、幼儿园，还要负责环境卫生、信访维稳、社会保障等繁杂的社会事务。

 

结果是什么？

 

产业团队的精力被大量稀释。 管委会的会议议程上，花在讨论垃圾清运、入学划片、社区治理上的时间，往往不亚于讨论文旅项目招商和品牌输出。大量的行政编制和财政资金被投入到社会管理中，真正用于产业培育和资产运营的核心力量反而被摊薄。

 

更深层的问题是：这种“管委会+公司”的模式，在早期确实有利于快速开发，但到了成熟期，就成了制约进一步发展的绳索。

 

因为管委会本质上是政府派出机构，决策要考虑行政逻辑、考核要兼顾社会评价，很难像真正的企业那样果断地进行资本运作、跨区域扩张或高风险创新。大唐不夜城再火，管委会也不能直接拿着门票收入去做股权投资；曲江的IP再强，管委会也难以像迪士尼那样进行全球授权。

 

必须改。而且不是小改，是大改。

 

二、怎么改？三个关键词讲透曲江逻辑

 

这次改革的核心思路，可以概括为三个关键词：功能专业化、主体市场化、管理属地化。三个词环环相扣，缺一不可。

 

关键词一：功能专业化——剥离“办社会”的包袱

 

曲江转型的第一步，是把所有社会管理事务一次性剥离，移交给行政区。具体包括：

 

· 原来由曲江新区管辖的街道办事处、社区居委会，整建制划归相关行政区（如雁塔区）；

 

· 曲江新区的学校、医院、环卫等公共服务机构，同步移交行政区管理；

 

· 相关的财政供养人员、资产、债务，按照“责权利对等”原则一并划转。

 

这样一来，新组建的曲江文旅产业集团，不再承担任何政府职能，可以心无旁骛地聚焦一件事：文化旅游产业的投融资、开发建设、运营管理和品牌输出。

 

这正是“功能专业化”的精髓——不是把功能砍掉，而是把不属于产业功能的部分，交给最适合它的主体。行政区有成熟的基层治理网络，社会事务归他们管，效率更高、成本更低；产业集团专心做市场，竞争力更强。

 

关键词二：主体市场化——从“派出机构”到“市场玩家”

 

比职能转移更深刻的，是身份转换。

 

过去的曲江新区管委会，是市政府的派出机构，拥有规划审批、土地出让、项目立项等行政权力。它更像一个“区域管理者”，而不是一个“市场经营者”。

 

转型后的曲江文旅产业集团，是纯粹的市级国有企业。这意味着：

 

· 不再按行政级别定编制，而是按现代企业制度设置岗位，引入职业经理人；

 

· 不再靠财政拨款吃饭，而是靠景区门票、商业租金、IP授权、文旅基金、轻资产输出等市场化收入自负盈亏；

 

· 管理目标也变了：从“完成行政任务”变为“实现国有资产保值增值和利润增长”。

 

这背后有一个关键认知转变：像大唐不夜城这样的顶级文旅资产，用行政逻辑管是成本中心，用市场逻辑管才是利润中心。 门票、物业、活动、品牌、数据……每一样都可以资本化运作。

 

例如，曲江文旅集团完全可以将景区门票收益权打包发行REITs（不动产投资信托基金），引入社会资本，盘活存量资产。这在管委会体制下几乎不可能，但变成企业后，就是常规操作。

 

关键词三：管理属地化——厘清责任与收益的物理边界

 

改革最难的不是“怎么分”，而是“分完后怎么处”。

 

如果社会事务移交了，但行政区不愿意接（怕增加财政负担和维稳压力），或者开发区留下一堆历史债务和人员安置问题，改革就会陷入扯皮。

 

曲江方案的关键设计是：责权利和资源资产相匹配。

 

具体来说：

 

· 事权明确：哪些街道、哪些学校、哪些设施划归哪个行政区，列出一份清单，双方签字确认；

 

· 财权同步：与之对应的财政预算、税收分成、转移支付一并划转。例如，原本由曲江新区财政承担的教育经费，未来由行政区财政承担，同时相应调整市级财政的分配比例；

 

· 资产划转：原管委会名下的非经营性资产（如办公楼、学校校舍、市政设施）随事权移交；

 

· 人员安置：原有从事社会管理的事业编制和聘用人员，按照“人随事走”原则整建制划转，确保平稳过渡。

 

为了避免“甩包袱”式的矛盾，市级层面还设计了过渡期财政补偿机制。例如，前三年由曲江文旅集团从经营收入中按一定比例上缴，反哺承接社会事务的行政区，形成激励相容。

 

“管理属地化”的本质，是用清晰的产权和契约，代替模糊的行政边界。 只有把边界厘清了，开发区和行政区才能从“博弈对手”变成“合作伙伴”。

 

三、三个启示：全国开发区能从曲江学到什么？

 

曲江的改革不是孤例。近年来，从上海虹桥商务区到深圳前海，从苏州工业园区到成都高新区，各类开发区、功能区都在探索“去行政化”的不同路径。但曲江的独特之处在于：它提供了一个文旅类、城市核心区类、成熟型功能区的完整转型样本。

 

我们能从中提炼出三个具有普遍意义的启示。

 

启示一：社会事务管理成本超过产业服务成本时，必须果断“断舍离”

 

很多开发区早期走的是“产城融合”路子，管得越来越多、越来越杂，不知不觉变成了一级“准政府”。但当区域成熟后，社会治理的边际成本急剧上升，而产业发展的边际收益却可能因为精力分散而下降。

 

这时候就要问一个问题：我们到底是产业功能区，还是行政区？

 

如果是产业功能区，那么核心任务永远是招商、服务、运营。社会管理事务不是不能做，但一定要评估——耗费的行政资源，如果投入到产业培育上，能产生多少额外收益？如果后者更大，那就应该果断剥离。

 

当然，不是所有开发区都适合一步到位转型为纯企业集团。对于那些体量巨大、产城深度融合、本身就是独立行政区的特殊功能区（如上海浦东、天津滨海），可以采取“职能外包+数字治理”的折中方案。但对于产业特色鲜明、区域集中、与母体行政区高度嵌套的文旅、保税、科创、物流类功能区，曲江模式极具参考价值。

 

启示二：转型为市场主体的关键，是建立真正的现代企业制度

 

有些开发区也搞过“管委会+公司”改革，名义上是政企分开，但公司高管仍由管委会任命、薪酬比照公务员、考核以稳妥为主，结果公司变成了管委会的“下属执行单位”，毫无市场活力。

 

曲江这次改革的突破点在于：不仅是名称改了，整个治理逻辑都变了。

 

新组建的曲江文旅产业集团，将按照国有企业改革的要求，推行董事会选聘经理层、市场化薪酬、任期制契约化管理。利润指标、ROE（净资产收益率）、资产证券化率等，将成为核心考核项。

 

这就意味着，集团总经理不用再考虑“这个决策会不会影响我的处级待遇”，而只需要考虑“这个项目能不能赚钱、能不能持续”。

 

启示：去行政化的本质是去官本位。 只要行政级别和编制身份还在，市场化就是一句空话。

 

启示三：务必用“激励相容”的契约设计，化解行政区与开发区的博弈

 

这是最容易出问题的一环。

 

以往很多开发区想移交社会事务，行政区拒绝接收的理由往往是：你移交给我，我多了一大堆支出，但我的财政收入没有同步增加，凭什么？

 

曲江的解法是：市级层面统筹，用财政转移支付和税收分成机制“买服务”。

 

一种可复制的模式是：新组建的文旅产业集团，每年从净利润中提取一定比例，作为“区域贡献基金”，拨付给承接社会事务的行政区，用于补偿教育、市政、社区服务等支出。同时，原曲江区域内的土地出让收益、城市基础设施配套费等，也按比例在市级、开发区集团、行政区之间分配。

 

这样一来，行政区不再是“被动接盘”，而是“主动合作”——因为接了社会事务，还能获得稳定的资金流入，改善本地公共服务。

 

启示：改革不是零和博弈，而是可以通过制度设计实现多赢。 关键是不要怕分钱，分清楚了，大家才都有动力。

 

四、更深一层：曲江转型后，想象空间有多大？

 

有人会问：曲江新区管委会都没了，曲江以后是不是就“降级”了？

 

恰恰相反。从“管委会”到“产业集团”，不是降级，而是升级——从依赖行政权力调配资源，升级为依靠市场能力整合资源。

 

转型后的曲江文旅产业集团，未来的发展方向至少有三条：

 

1.文旅资源操盘手

 

集团可以不再局限于原来那片物理区域，而是以市场化身份，输出品牌和管理。比如，承接西安市其他景区的运营，甚至跨省竞标文旅项目。这在过去以管委会身份很难做到（会被视为“政府干预市场”），现在作为企业，天经地义。

 

2. 资产资本化平台

 

曲江手里握着一大批优质资产：大唐不夜城的商铺租金、大雁塔景区的门票、大唐芙蓉园的演艺收入、多个商业综合体的物业收益……这些都可以进行资产证券化。发行REITs、设立文旅产业基金、引入战略投资者，资金压力大幅降低，扩张能力显著增强。

 

3. 城市IP运营商

 

曲江最强的不是某个景区，而是“曲江”这两个字本身在全国文旅行业的品牌号召力。未来，集团可以从“运营一条街”升级为“运营一座城市的文化形象”——通过IP授权、节庆活动策划、数字文旅等业务，把西安的文化影响力变现。

 

这些事，以政府派出机构的身份，条条框框太多，很难做成；以市场化集团的身份，反而海阔天空。

 

五、结语：这不是终点，而是一个新起点

 

曲江新区的这次“去行政化”转型，本质上回答了一个根本问题：一个成熟的产业功能区，到底要不要一直背着行政壳？

 

曲江的选择是：不要了。

 

把舞台还给市场，把社会还给行政区，把自己还给产业。用三个关键词总结，就是功能专业化、主体市场化、管理属地化。

 

这大概率不会是孤例。未来五年，我们可能会看到越来越多文旅类、园区类、物流类开发区，沿着这条路径探索自己的改革方案。因为开发区改革的终极目的，从来不是管理更精细，而是市场更有效。

 

曲江今天迈出的一步，或许就是全国开发区明天要走的必经之路。

 

参考资料：

西安市人民政府《西安市国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》（2026年4月发布）

西安市曲江新区管理机制改革相关配套文件

 

（作者系泛华集团副总裁）