进一步深化国资国企改革的方案解读及典型案例分析

许锋

 

 

摘要：2026年5月，《关于进一步深化国资国企改革的方案（2026—2029年）》正式印发，作为“十五五”开局阶段统领国资发展的顶层文件，承接前期国企改革三年行动、深化提升行动成果，以增强国企核心功能、提升核心竞争力为主线，确立“三个集中”布局调整、现代公司治理完善、市场化机制革新、国资精准监管四大核心任务，设定2029年国有资本向安全、命脉、民生领域集中度超70%刚性目标。本文分层解读方案核心政策逻辑，结合央企重组、地方盘活、三项制度改革、穿透式监管四类典型实操案例，剖析改革落地路径、现存堵点与长效实施对策，为国企、国资平台落实改革工作提供实践参考。

 

一、改革方案出台背景与核心定位

 

（一）出台背景

 

外部变局倒逼产业安全升级

 

全球产业链重构、关键资源与核心技术竞争加剧，亟需国企承担产业链“压舱石”作用，补齐芯片、稀有矿产、航空能源等领域短板，筑牢国家安全底座。

 

内部发展存在结构性短板

 

部分国企存在主业分散、层级冗长、同业竞争、低效资产沉淀、市场化激励不足、董事会履职虚化等老问题；国有资本大量沉淀在低端贸易、非核心地产等领域，战略投入不足。

 

高质量发展培育新质生产力要求

 

传统规模扩张模式难以为继，要求国企转向创新驱动，加大战略性新兴产业布局，依托资本市场实现资产价值增值，建立长效价值创造机制。

 

（二）本轮改革与过往改革核心差异

 

目标更刚性：量化指标约束，2029年三大战略领域国资集中度≥70%，非主业资产占比严控5%以内；

 

导向更清晰：从重规模扩张转向战略功能优先、价值创造为本，将产业链安全、科技攻关纳入高管刚性考核；

 

手段更系统：布局重组、公司治理、三项制度、国资监管、资本运作同步推进，形成闭环体系；

 

监管更精准：全面推行穿透式监管，覆盖集团、子公司、境外资产、金融投资全链条，严防资产流失。

 

二、改革方案核心要点分层解读

 

（一）任务一：优化国有经济布局，落实“三个集中”

 

政策原文核心要求

 

推动国有资本向国家安全与国民经济命脉领域集中、向民生公共服务与应急保障领域集中、向前瞻性战略性新兴产业集中，以战略性重组、专业化整合、低效资产盘活三大抓手完成布局重塑。

 

严控主业边界：每家国企核心主业不超3个，培育新兴主业不超2个，全面清理非主业参股、低效副业；

 

加速重组整合：每年推进央企跨集团战略重组、地方区域专业化整合，横向消弭同业竞争，纵向打通全产业链；

 

存量资产盘活：闲置厂房、土地、低效股权、三年以上应收款分类处置，回笼资金仅允许投入主业研发与产业升级；

 

量化考核红线：央企88%以上资产归集至20大战略行业，战略性新兴产业年度投资占比不低于40%。

 

典型案例1：中石化重组中国航油——全产业链纵向整合标杆

 

2026年7月，中石化完成中国航油全资收购，为本轮改革首个大型央企集团重组落地项目。

 

改革前痛点：国内航油炼化、储运、机场加注分属不同主体，产业链割裂，低碳航空燃料研发资源分散，保供协调成本高；

 

改革实施路径：股权整体划转，统一规划生产、管道仓储、机场供油全链条业务，合并研发平台集中攻关可持续航空燃料；

 

改革成效：建成国内完整航油产业闭环，降低跨企业沟通成本30%，集中百亿级资金布局绿色航油，强化民航能源自主可控；

 

案例启示：能源、矿产、装备等长链条行业，应通过纵向整合打通上下游，消除内耗，集中资源攻坚战略技术。

 

典型案例2：陕西省属国企闲置资产盘活——地方存量提质样板

 

陕西省出台国资“三资”盘活专项方案，陕煤集团、陕西交控形成可复制模式。

 

陕煤设立专业资产运营中心，搭建线上资产调剂平台，2025年盘活闲置土地、设备、房产68亿元；

 

陕西交控挖掘高速服务区闲置空间，打造“高速+文旅+助农”路衍经济，将闲置收费站转化民生消费节点；

 

陕投集团无偿划转非优势、非主业股权，精简业务布局，资金回流投入新能源主业。

 

案例启示：城市建设、交通、资源类地方国企普遍存在大量沉睡资产，通过专业化运营平台统一处置，实现“资产变资本、资本促产业”。

 

（二）任务二：完善中国特色现代企业制度，夯实治理根基

 

政策原文核心要求

 

党建与公司治理深度融合：全面落实党建入章程，厘清党组织、董事会、经理层、监事会权责边界，党组织前置研究重大经营事项；

 

做强董事会核心决策功能：配齐专职外部董事，落实董事会“定战略、作决策、防风险”法定职责，杜绝行政代行董事会决策权；

 

规范母子公司治理：压缩管理层级，清理五级以上低效子公司；明确集团管控边界，赋予子公司董事会合理决策权限。

 

典型案例3：武汉长江新区城建子公司董事会履职优化

 

长江新区城建项目重大投资、规划多由管委会、集团层面统筹，下属城建公司董事会决策空间不足，存在“董事会虚化”问题。

 

改革落地举措：

 

划分三级决策清单：管委会统筹顶层规划、集团把控投资总额、子公司董事会负责施工组织、成本管控、现场风险处置；

 

配齐专职外部董事（财务、工程、法律专业背景），建立事前调研机制，保障董事会专业判断；

 

建立“管用、实用、有用”调研制度，董事常态化下沉项目一线，以一线实际需求支撑董事会科学决策。

 

案例启示：城市新区、园区类国有城建子公司，极易出现上级单位过度干预董事会履职，通过分级权责清单、专职外部董事、一线调研机制，平衡统筹管控与基层自主决策。

 

（三）任务三：深化三项制度改革，激活市场化内生动力

 

政策原文核心要求

 

实现管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减，破除国企“铁交椅、铁饭碗、大锅饭”。

 

经理层全面推行任期制与契约化，竞聘上岗常态化，建立不胜任退出机制；

 

全员市场化用工，末位优化、绩效考核淘汰机制常态化落地；

 

薪酬与业绩、战略贡献强挂钩，扩大股权激励、岗位分红、项目跟投中长期激励覆盖范围。

 

典型案例4：大型国有装备制造企业三项制度改革实践

 

某央企装备制造子公司改革前管理层论资排辈、薪酬平均主义、人员固化，研发创新动力薄弱。

 

改革举措：

 

管理岗全员竞聘，3名中层干部因业绩不达标调整退出，提拔4名青年技术骨干进入管理层；

 

建立研发项目跟投机制，核心技术人员可持有项目股权，项目盈利按比例分红；

 

绩效考核区分经营指标、国家战略攻关指标，战略任务考核权重50%，避免单纯以利润论英雄。

 

改革成效：两年内新品研发周期缩短40%，核心技术人才流失率下降60%，营收利润同步增长25%。

 

（四）任务四：健全国资监管体系，推行穿透式监管

 

政策原文核心要求

 

构建法治化、体系化、数字化、穿透式国资监管体系，向上追溯实际控制人、向下穿透底层。

 

资产、横向还原真实交易，遏制监管套利、隐匿风险、资产流失。

 

建立全层级资产台账，对多层持股、SPV载体、股权代持实施穿透核查；

 

将市值管理、国有资产保值增值、风险防控纳入国企负责人考核；

 

境外资产、金融衍生品、大额关联交易列为监管重点。

 

典型案例5：央企集团穿透式监管防控隐性债务

 

某央企下属数十家子公司、多层平台，部分子公司通过多层SPV隐匿债务、违规对外担保。

 

监管落地手段：

 

数字化国资平台穿透查询每层股权结构、底层资产、实际融资主体；

 

建立大额投资、担保事前穿透审查机制，未查清底层资产不予审批；

 

定期开展代持、关联交易专项核查，对隐匿风险单位负责人问责。

 

成效：清理隐性债务超百亿元，杜绝子公司无序担保、违规投融资行为。

 

（五）任务五：依托资本市场，提升资产证券化水平

 

方案明确推动优质主业资产向上市平台集中，将市值、股东回报纳入高管刚性考核，连续12个月破净企业限期整改。

 

代表案例：中国神华千亿资产重组，整合集团煤炭、电力全产业链资产注入上市公司，大幅提升证券化率与分红水平，以高比例现金支付减少股权稀释，实现国有资产保值增值。

 

三、当前改革落地共性堵点分析

 

权责边界不清：上级国资平台、管委会过度干预子公司董事会经营决策，基层治理主体作用难以发挥；

 

非主业资产处置阻力大：低效资产涉及人员安置、历史债务，盘活周期长、协调难度高；

 

中长期激励落地受限：部分地方国企对股权激励、项目跟投政策理解保守，激励覆盖面窄；

 

穿透监管数字化不足：多层级资产数据不互通，人工核查效率低，风险发现滞后。

 

四、深化改革长效实施对策

 

清单化厘清权责边界

 

各级国资、国企制定差异化决策权责清单，区分战略统筹、投资决策、日常经营事项，保障董事会法定决策权，杜绝“以行政指令替代法人治理”。

 

分类推进资产整合盘活

 

战略类资产通过重组整合做强产业链；民生公益资产稳定运营保障供给；低效非主业资产制定三年处置时间表，配套人员安置、债务化解配套政策。

 

全面落地市场化激励约束

 

扩大中长期激励适用范围，对科创、城建、制造类国企放开项目跟投、岗位分红；完善末等调整、不胜任退出刚性制度，打破平均主义。

 

数字化赋能穿透式监管

 

搭建统一国资数字化监管平台，打通集团、子公司、项目底层数据，实现股权、投融资、债务、关联交易实时穿透核查，风险早识别、早处置。

 

差异化考核引导战略落地

 

商业一类企业兼顾利润与产业引领；公益二类、城市城建国企提高保民生、基础设施建设、区域发展等战略指标考核权重，避免唯利润导向。

 

五、结语

 

新一轮深化国资国企改革，不是简单的规模调整，而是国有经济功能、治理机制、监管模式的系统性重塑。从中石化航油产业链整合、陕西存量资产盘活，到城建企业董事会治理优化、装备制造三项制度革新，各类实践案例充分证明：唯有坚持聚焦主责主业、完善现代治理、激活市场机制、强化精准监管，才能持续增强国有企业核心功能与核心竞争力，让国有资本更好服务国家战略、支撑高质量发展。各地、各国企需结合自身产业属性、层级定位，对标方案要求借鉴成熟案例，因地制宜制定落地细则，确保2026—2029改革周期各项刚性目标如期完成。

 

鹧鸪天·国资改革赋新篇

 

国脉根基赖企擎，重调布局向民生。链通油气千重路，盘活沉资万里城。

破积弊，焕新程，董事会定治衡平。穿透监管清淤浊，聚力深耕新质生。

 

江城子·国企提质兴邦

 

昔年杂业漫铺张，耗钱粮，失专长。重整山河，三向聚国资疆。契约酬薪除旧弊，人能上，路能扬。

层层穿透察行藏，控风险，守纲常。筑链攻坚，不负复兴篇章。守定初心担国任，兴实业，耀东方。

 

（作者系武汉新控城市建设有限公司专职董事）