国常会定调“十五五”城市更新：五大主体命运剧变，谁能抓住万亿新蓝海

汪传虎

 

 

国常会定调“十五五”城市更新：五大主体命运剧变，谁能抓住万亿新蓝海？

 

告别大拆大建，拥抱运营为王

 

刚刚闭幕的国务院常务会议审议通过了《城市更新“十五五”规划》，明确提出将城市更新摆在突出位置，建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市。

 

这标志着，未来五年，我国城市更新工作将从单一功能的改造，转向民生改善、文化传承、生态优化、产业激活等多维协同、全面升级的新阶段。核心不再是“改造”二字，而是更强调内涵、效率以及可持续性。

 

此次国常会定调，无异于一声发令枪。城市更新将从“零星试点”迈入“全面提速”的时代。预计各地将进一步加大工作力度，持续推动构建可持续的城市更新模式。

 

那么，这场深刻变革对于地方政府、城投平台、建设企业、民企开发商以及产业运营商，究竟意味着什么？谁将站在新风口，谁又面临转型阵痛？

 

一、地方政府：从“卖地谋发展”到“运营要效益”

 

对于地方政府而言，城市更新地位的提升，意味着执政逻辑的深层切换。

 

过去二十年，“以地生财、摊大饼建新城”的模式已正式翻篇。未来城市的文章，要更多地做在“老底子”上。

 

机遇在于动力重构。 会议明确要构建可持续的城市更新模式，这既是民生所盼，更是拉动内需、培育新动能的关键一子。据测算，“十五五”期间全国城市更新至少可完成投资15万亿元。北京今年已率先公布1321个更新项目，年度投资超千亿元。城市更新已被视为继“铁公基”之后，拉动有效投资的最强引擎。

 

挑战在于精打细算。 国常会特别强调各地要“量力而行、因地制宜、不搞形象工程”，遵循“风险可控、社会可接受、财政可持续”的原则。2026年中央财政支持的城市名额已缩至15个，且明确“不得因城市更新形成新的政府隐性债务”。

 

出路在于机制创新。 地方政府需从过去单纯的“批租土地”主导者，变身片区的 “精算师”与“赋能者” 。自然资源部已发文支持存量土地“过渡期不超过5年”的灵活政策。谁能通过城市体检精准“诊断病灶”，谁能搭建“基金+银行+社会资本”的多元投入机制，谁就能在“存量时代”抢占先机。

 

二、 城投与平台公司：从“融资通道”到“城市管家”

 

城投公司正站在转型的十字路口。过去依托政府信用融资、依赖土地财政的模式已难以为继，市场化、实体化转型是唯一出路。

 

挑战在于脱虚向实。 平台公司“造城”的时代使命已近尾声，随之而来的是存量债务化解的巨大压力。2026年两会明确提出“分类有序推动改革转型”，弱资质城投若还停留在通道思维上，将被时代淘汰。

 

机遇在于资产盘活。 “增存挂钩”机制的确立，使得“盘活一亩才能新增一亩”成为硬约束。城投手中沉淀的大量老旧厂房、闲置办公楼、边角地块，反而成了最大的 “金矿” 。青岛有国企通过运营助老食堂、社区便民消费，实现了公益与商业的平衡；天津城投则将废弃厂区改造成文创孵化基地，在工业遗存中装入了新产业。

 

出路在于运营增值。 平台公司必须从基础设施建设平台，彻底转向城市更新与片区综合运营平台。从公园、停车场、充电桩等微利但稳定的资产切入，通过精细化服务把“政府支出”转化为“居民满意的付费消费”，完成从“融资通道”到“城市管家”的华丽转身。

 

三、建设类企业：从“盖房子”到“造城市场”

 

对于建筑企业而言，这是一个告别“大拆大建”、拥抱“全链条作战”的淘汰赛。

 

挑战在于利润摊薄。 单纯依靠承接施工总包、赚取施工利润的时代一去不返。未来想靠“建个楼就走”赚钱，将越来越难。

 

机遇在于模式进化。 “EPC+O”（设计-采购-施工-运营一体化）正成为头部建筑央企的核心打法。有企业将城市更新业务占比提升至27.59%，其做法是：承接改造时主动介入商业策划，与政府平台深度绑定，获取长期运营回报。行业正从“一次性收益”向“长期可持续收益”转变。

 

出路在于技术提效。 未来对绿色建造、智能建造、数字化交付提出了更高要求。那些能提供“技术+融资+运营”全生命周期服务、且具备强大资金周转能力的“全能型选手”，将在分化中脱颖而出。

 

四、民企开发商：从“边缘观望”到“借力突围”

 

对于民企开发商来说，国常会的部署打开了新一轮的参与窗口，但进入逻辑已完全不同。

 

挑战在于参与门槛。 过去民企往往面临招投标受限、进度款支付不到位、专项贷款难等困境，在旧改中扮演“边缘角色”。

 

机遇在于政策松绑。 针对这些痛点，政策层面正在系统性地 “降门槛” 。深圳明确未完成规划审批的旧改项目原则上可不配建保障房；山西则明确“全面开放”投资领域，鼓励民间资本参与。同时，多地政府开始批量推出位于核心区的 “小而美” 地块（1万至5万平方米），总价可控、开发周期短。2026年前4个月，民企在小体量地块中的拿地宗数占比已达47%。

 

出路在于算精账、找对模式。 民企必须收起高杠杆心态，深耕 “微更新”与“精细化” 赛道。通过入股“城市更新协同平台”，与政府、国企形成风险共担、收益共享的股权型合作模式，是民企破局的重要路径。

 

五、 产业运营商：从“空间出租”到“价值整合”

 

如果说前四者是建设者，那么产业运营商就是城市更新后的“灵魂”。国常会将“培育壮大城市发展新动能”摆在了突出位置。

 

挑战在于范式转变。 过去运营商的角色相对单一，主要是“二房东”。但现在行业已从增量开发切换到存量运营，城市更新的核心不再是物理改造，而是产业和经济活力的重塑。

 

机遇在于内容为王。 产业运营商正从“空间出租”转向 “产业植入与内容创造” 。老旧厂区可以装入科技服务业，变成吸引年轻人的孵化基地；废弃仓库可以化身为沉浸式的潮流文化空间。商业运营不再是标准化复制，而是强调 “在地化定制”。

 

出路在于运营前置。 “运营前置”已是行业共识——在规划建设阶段之前引入运营商，是成本最低、价值最高的时机。运营商需要让招商团队提前介入策划，确保空间建成即能产生现金流。这要求运营商具备资产证券化的金融思维和跨业态的品牌孵化能力，以稳定的现金流在行业下行周期中赢得估值与溢价。

 

六、未来五年：三大政策方向与三大攻坚难点

 

如果说以上五类主体是城市更新的“剧中人”，那么以下三大方向与三大难点，则是决定这场大戏能否唱好的“剧本与关卡”。

 

方向一：政策机制创新——从“刚性管控”到“弹性激励”

 

未来我们会看到更多突破性政策。“混合用地” 将不再是纸上谈兵——同一栋楼可能兼容商业、办公、居住甚至社区服务等多种功能，真正实现“楼上居住、楼下办公、街角消费”。同时，为了鼓励市场主体主动承担文化保护、生态提升等公益性投入，容积率奖励和开发权转移等机制将在更多城市落地。简单说：你帮城市留住了一面老墙、一棵古树，城市就还你多一层的建设空间。

 

方向二：投融资模式破局——从“债务驱动”到“权益驱动”

 

资金是城市更新的“血液”，但传统银行贷款已无法满足长周期、低回报的项目特性。未来五年，基础设施公募REITs（不动产投资信托基金） 将迎来爆发式增长，为持有型更新资产（如长租公寓、养老社区、产业园区）建立清晰的退出渠道。此外，地方国企、社会资本与村集体/原业主的股权合作模式将大面积推广——不再是简单的“拆补”关系，而是利益共享、风险共担的合伙人关系。

 

方向三：难点攻坚——三大“硬骨头”必须啃下

 

第一，产权与利益协调。 这是城市更新中最棘手、也最无法绕开的问题。老旧小区加装电梯，一楼和顶楼如何达成共识？厂区改造中的产权分割，如何平衡原厂职工和开发商的权益？这些都需要更精细的协商机制和更明确的司法保障。未来，社区规划师、第三方调解组织、司法确认程序将成为标配。

 

第二，“软服务”升级。 硬件改造只是“面子”，后续的社区运营、物业管理、产业孵化才是“里子”。一栋老楼翻新得再漂亮，如果运营跟不上，三年后又会破败。因此，全生命周期管理思维必须贯穿始终——从设计阶段就要考虑日后谁运营、谁维护、钱从哪来。

 

第三，防止“绅士化”倾向。 这是全球城市更新共同的教训。改造一旦推高房价、逼走原住民，城市就失去了灵魂。未来，政策会强制要求配建保障性租赁住房，并大力扶持社区小微商业——让修鞋铺、早点摊、便民菜店也能在更新后的街区活下去。只有原住民能分享发展红利，更新才算真正成功。

 

从“大拆大建”到“新质更新”

 

总的来说，未来五年的核心逻辑，是从“大拆大建”转向 “新质更新” ——即在保留城市基因（街巷肌理、社区网络、历史记忆）的基础上，植入新功能、新科技、新业态。这场变革考验的不仅是建设能力，更是长期的运营耐心和利益平衡智慧。

 

结语

 

城市更新不是一场单纯的“大基建”，而是一场涉及城市治理、资本流转、民生福祉与企业生存的综合大考。

 

· 对于政府，这是从“开发商思维”向“城市精算师”的转型；

 

· 对于国央企，这是从“市政建设者”向“长期资产持有者”的跃迁；

 

· 对于社会资本，这是从“野蛮生长”向“高质量发展”的冷思考。

 

政策的号角已经吹响。未来五年，城市更新的舞台足够大，但唯有那些读懂“存量”价值、拥有长期主义耐心和真实运营能力的主体，才能在这场万亿蓝海的竞逐中占据一席之地。

 

城市的下一站，不在新区，而在我们已拥有的一切之中。你准备好了吗？

 

（作者系泛华集团副总裁）