高水平项目谋划落地，为何成为县域经济发展的重要抓手？

汪传虎

当债务承压、土地遇冷、招商变难，县域经济如何破局？

一个时期以来，我国县域经济的扩张之路，似乎走到了一个需要重新审视的路口。从卖地求发展，到举债上项目，县域经济的增长模式正在经历深刻挑战。与此同时，全国统一大市场建设纵深推进，国家发改委明确指出要“综合整治‘内卷式’竞争，实现从‘卷价格’向‘优价值’转变”。《公平竞争审查条例》的施行更是宣告税收优惠、财政补贴等传统招商手段走向终结。

在这样的大背景下，县域经济要实现高质量发展，答案或许就在于一个核心抓手——高水平项目谋划。 通过谋深、谋细、谋实重大项目，县域政府不仅能有效承接国家政策红利、重塑产业生态，更能打通投融资堵点，实现从“建设项目”到“运营城市”的根本性转型。

1.高质量项目的“压舱石”：应对债务挑战与摆脱传统依赖

过去不少县域的发展路径高度依赖 “土地财政+高负债” 的循环，其风险在当前语境下已暴露无遗。从2022年开始，全国土地出让收入快速下降，2025年全国土地出让收入已从2021年约8.7万亿元的历史峰值降至约4.2万亿元，较峰值已然腰斩。地方卖地收入“量价齐跌”，直接冲击了县级的财政平稳运行。

与此同时，地方债务进入了集中偿还的高峰期。部分县政府工作报告直言：“受经济下行压力持续增大、重点项目融资渠道收窄、地方债务进入偿还高峰等影响，县域经济动能大幅减弱、项目投资断崖下降”。

在这样的困境下，没有质量的项目，就是明天的债务；只有高质量的项目，才是未来的税源。 高质量的产业项目，是解决债务问题的根本出路——“坚持在发展中化债，在化债中发展”，依托优质项目的经营性现金流和税收增长，在发展中化解债务。

因此，县域必须通过高水平谋划，在源头上精选具有真实市场回报、具备充足现金流支撑的优质项目，坚决杜绝“摊大饼”式的无效基建。注重盘活存量资产而非一味铺新摊子，已成为当前破题的关键。

2.破除“内卷”的利剑：利用统一大市场谋招商

《公平竞争审查条例》实施后，传统“拼优惠”招商的路径已被堵死。各地政府也意识到，单纯的要素补贴不仅不可持续，更容易导致低水平重复建设和产业内卷。

在统一大市场的语境下，产业的竞争不再依靠“让利”，而转向依靠“生态”和“链条”。 高水平项目谋划，要求县域不再盲目追求“大而全”，而是精准聚焦1-2个特色优势产业，集中有限资源进行策划包装，力求 “补链、强链、延链”。

例如，县域的发展关键在于依托项目把分散的主体组织起来。好的项目谋划不是孤立地做一个产业园，而是通过一个“核心锚项目”（如冷链加工中心），带动一系列“卫星项目”（如养殖合作社、包装厂、电商直播团队），用项目链把本地小农户、小微企业和外部市场“焊接”成一个有竞争力的产业生态系统。全国特色中小企业集群中超七成扎根在县城，专精特新“小巨人”有四成在县域，这些优质企业是产业链的中坚。通过项目谋划让这些资源联动起来，才能形成真正的竞争力。

摒弃“捡到篮子都是菜”的落后思维，聚焦产业链的精准协同，才能让县域产业具备全国乃至全球的竞争力。对于企业而言，一个具有完善基础设施和完整生态的产业园区，远比一锤子买卖的税收优惠更具吸引力。

3.平台转型的驱动器：从“建设城市”到“运营产业”

过去，县级地方平台公司（城投）更多地扮演政府的“第二财政”角色，主要责任是完成指令性建设任务。但在当前严控新增隐性债务的背景下，国办发〔2024〕14号文等政策明确要求剥离政府融资职能，推动平台公司“砸锅卖铁”向产业投资和实体运营转型。地方政府融资平台正告别地方政府“融资工具”的旧角色，依托市场化、产业化、专业化转型，成长为服务地方经济社会高质量发展的现代化市场主体。

这就需要通过高水平项目谋划，为平台公司注入经营性优质资产。各地正探索 “城投+产投”的双轮驱动模式，以济宁城投为例，这家企业正从传统的“城市建设者”向“产业合伙人、生态构建者”转变，组建产业投资平台，将高端装备制造、城市运营、智慧停车等产业类、运营类资产进一步归集，形成清晰的两大功能条线：一条聚焦城市建设与城市服务，另一条专攻产业投资与资本运作。

唯有让平台公司围绕特色产业谋划项目，将其打造为自负盈亏的产业孵化主体，才能让过去的 “借钱投入-建完闲置” 的怪圈，变为 “产投互动-资产增值-现金回流-产业扩张” 的良性闭环。这正是高水平项目谋划为平台转型提供的根本动力。

4.终点与起点：高水平谋深落地的运“赢”之道

项目的终点不是建成，而是产生实实在在的现金流和运营效益。高水平项目谋划的核心，就是在开工之前就完成“运营前置”设计。 许多专项债项目之所以难以形成稳定收益，核心问题就在于前期“重申报、轻运营”，导致项目建成后收益与偿债责任不匹配，反而放大了财政风险。

一个好的项目谋划，在可研阶段就要明确运营主体、运营模式、绩效标准和收益分配机制，甚至可以提前与潜在运营商签订意向协议，让运营方案成为项目的“标配”而不是“后话”。这意味着县域必须培养起以工业化思维抓农业、以链条化思维抓产业、以市场化思维抓运营的综合能力，才能真正让项目从“纸上”落到“地上”。

县域经济的真正发力点，不再是“资源依赖”或“政策投机”，而是通过高水平的系统性谋划，将债务、房地产、内卷化转型与统一大市场建设的机遇期紧密融合，把有限的资金、零散的资源与无限的产业未来紧密“焊接”在一起。

结语

优质的项目谋划落地，是破解债务困境的“化债良方”，是告别内卷招商的“最优路径”，更是驱动平台向产投转型的 “最强引擎” 。在“十五五”规划开启之际，谁能拿出务实、前瞻、具备生态圈思维的项目谋划，谁就能赢得资本的青睐和政策的眷顾，在高质量发展的新赛道上抢占先机！

县域经济的突围，从一次次真正高水平、高质量的项目谋划开始。

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（作者系泛华集团副总裁）