善做资金“拼盘” 破解城建投融资难题

——从项目实操看多渠道资金组合运用路径

许锋

 

 

城市道路纵横交错，桥梁飞架通途，管网深埋地下，旧改焕新老城，污水处理守护水环境，重大城建项目一头连着城市发展大局，一头关乎民生福祉。这类项目投资体量大、建设周期长，收益属性千差万别，单纯依靠财政“单打独斗”难以为继。当前城建领域普遍构建起财政托底+债券放大+金融贷款+平台自筹+社会资本的多元投融资体系。做好资金拼盘，科学匹配资金渠道与项目属性，既是项目顺利落地的前提，也是防范地方隐性债务风险的关键课题。

 

财政托底：筑牢公益性项目的资金压舱石

 

财政类资金包含中央预算内投资、地方一般公共预算、政府性基金预算、超长期特别国债，具有成本低、无需还本付息的优势，主要投向无经营性收益的纯公益性工程。但财政资金额度有限，申报要求严格，只能发挥托底保障作用，不能包揽全部建设投入。

 

过去不少片区开发高度依赖土地出让形成的政府性基金预算，“卖地筹资”成为城建重要抓手。伴随着土地市场调整，土地出让收入收缩，这条老路已经走不通。以某老城区地下管网更新项目为例，该项目以雨污分流、内涝治理为主，几乎没有直接经营收益，市场化融资难度大。项目积极争取中央预算内城市更新专项补助，同步对接超长期特别国债，用于管网改造这一公益核心板块，再搭配市级一般公共预算配套，财政类资金承担项目近四成投资，守住了项目基本盘。

 

财政资金不是“大水漫灌”，要把有限财力向地下管网、老旧小区改造、排水防涝等民生短板倾斜，杜绝铺摊子、上形象工程。

 

债券放大：用好准财政工具撬动建设增量

 

地方政府债券是现阶段城建项目最重要的增量资金来源，分为专项债和一般债。一般债体量较小，多用于完全无收益公益项目；专项债可作为项目资本金，但硬性要求项目具备稳定可测算的经营性现金流，收益必须覆盖本息，严禁人为虚构收益包装项目。

 

某城市更新综合项目，包含老旧小区改造、公共停车场、社区配套商业，属于典型“公益+收益”复合型项目。小区改造属于公益部分依靠财政，而停车场、配套商铺能够产生停车、租赁经营收入，这部分子项目就匹配城市更新类专项债资金。2026年全国城市更新专项债供给充足，为这类复合项目提供有力支撑。但实操中，部分项目简单拼凑收益、“搭车申报”，后期出现本息偿还压力，这是投融资工作需要警惕的风险。专项债不是免费资金，收益闭环必须做实做细。

 

平台融资：市场化运作严守债务风险底线

 

城投、国有建工平台作为项目实施、代建主体，可以通过城投债、中期票据、银行中长期贷款筹措资金，需要明确的是，平台融资属于预算外市场化融资，不属于政府直接债务。

 

国开行、农发行政策性贷款常常与专项债、国债形成“资金组合包”，放大项目建设能力。但2018年化债工作推进以来，政策严禁平台依托政府信用盲目举债新增隐性债务。过去部分地区存在“政府出想法、城投来借钱”，依靠财政兜底平台债务的旧模式已经行不通。

 

以新区片区配套道路建设为例，平台公司不再简单依靠政府信用融资，而是统筹自身产业园、物业等经营性现金流作为偿债来源，将政策性银行贷款与自有资金组合使用。平台角色已经从过去单纯的“融资壳”转向市场化经营主体，融资规模必须与自身真实经营能力相匹配。

 

社会资本：盘活存量资产拓宽市场化出路

 

对于污水处理、垃圾焚烧、轨道TOD、停车场等具备稳定收费来源的项目，要跳出财政和平台的圈子，用好社会资本力量。通过新机制PPP、特许经营、XOD综合开发、基础设施REITs等模式，吸引市场主体参与投资建设运营。

 

某地污水处理厂扩建项目，没有全部由财政出资建设，而是采用特许经营模式，引入社会资本负责投资建设运营，政府根据污水处理量按绩效付费，大幅减轻当期财政支出压力。部分已经建成的产业园、保障房、管网资产，则通过基础设施REITs盘活存量，把沉淀的固定资产变成可流动资金，回笼资金再投入新的城建项目，形成“建设‑运营‑盘活‑再投资”良性循环。

 

老旧小区改造中推行“财政补一点、管线单位出一点、居民拿一点”，多方分摊成本，也是社会资本参与民生城建的生动实践。

 

实操样本：老城区管网+旧改项目的完整资金拼盘

 

老城区地下管网更新叠加老旧小区改造，是城建当中非常典型的复合项目，既有大量公益投入，又夹杂少量经营性子项，多元资金组合特征十分突出：

 

中央预算内投资+超长期特别国债，托底管网、楼道改造等纯公益部分，占总投资30%‑50%；

 

市、区级财政配套+政府性基金，落实地方配套资金，占10%‑20%；

 

城市更新专项债，投向停车场、社区配套商铺等有收益板块，占20%‑30%；

 

政策性银行贷款+城投平台自有资金，发挥杠杆作用补齐缺口，占10%‑20%；

 

居民自筹、水电气管线单位出资，承担小区内部管线更新部分成本，作为有效补充。

 

这个案例充分说明，没有万能的单一资金渠道，要对项目进行“拆分切块”：纯公益板块找财政、国债；有收益子项匹配专项债；稳定收费项目对接特许经营与社会资本；平台融资量力而行，严守债务红线。

 

结语

 

做好城建投融资，本质上是认清项目属性，算清收益账本，做好资金拼盘。纯公益项目立足财政国债托底，不盲目放大杠杆；半公益项目善用专项债，做实收益闭环；有现金流项目积极引入社会资本、盘活存量REITs；城投平台回归市场化本位，坚决防范新增隐性债务。

 

城市建设不是“钱到位就万事大吉”，项目谋划阶段就要同步策划投融资方案，做到项目盘子、资金盘子、偿债盘子三位一体，让每一笔资金用在刀刃上，真正实现城市建设高质量可持续发展。

 

为此赋词两首

 

鹧鸪天·城建筹资

 

筑路修城惠庶民，巧拼活水促维新。国债扶弱安公益，专债谋盈算本银。

防隐债，引商绅，平台笃实戒虚沦。收支闭环谋长策，绘就山河万象新。

 

清平乐·基建谋算

 

城基浩大。筹策须深察。公益经营分高下，切莫债台虚架。

国债托底安民，债券巧借经纶。广引市场活水，宏图行稳求真。

 

（作者系武汉新控城市建设有限公司专职董事）