化债，不止是还钱：一场面向地方治理的全面体检

汪传虎

 

 

很多人谈及地方化债，第一反应只停留在“偿债、降息、置换”这些财务操作。但当这一轮大规模化债推进至今，我们会发现：化债从来不是单纯的债务清偿，它本质是对地方发展理念、投融资逻辑、治理体系的一次全面压力测试与深度体检。

 

潮水退去，过往依靠举债堆出来的增长幻象慢慢褪去。哪些地方是虚有其表，哪些地方脚踏实地，在这场大考面前，一目了然。

 

答卷已启：化债取得阶段性成效

 

从顶层设计落地到各地实操，一揽子化债方案交出了阶段性成绩单。

 

截至2026年9月，三年6万亿元置换债发行进度已达98%，整体接近收官。江苏置换债发行规模突破8000亿元，位居全国首位；河南、山东、四川、湖南发行规模均超4000亿元。大规模置换之后，地方债务平均利息成本下降超2.5个百分点，五年累计节约利息支出约6000亿元，显著减轻地方付息压力。

 

更值得关注的是，部分地区已经成功“摘帽”。2026年1月，吉林继内蒙古之后，第二个退出债务重点省份序列；青海稳步推进化解，争取中央化债额度101亿元，2025年上半年就完成全年隐性债务化解任务的88%。

 

市县层面，一批清欠任务落地见效。内蒙古包头、甘肃酒泉超额完成清欠；贵州铜仁、辽宁大连、广西桂林实现50万元以下小额欠款清零；江苏盐城完成台账内100万元以下拖欠账款清零。

 

一串串数字证明，本轮化债政策框架具备现实效力。但一张完整的体检报告，既要看向好指标，也要直面暴露出来的病灶。

 

体检报告里的病灶：三类深层问题浮出水面

 

债务风险，很多时候只是表象。真正的病根藏在长期形成的发展模式里。

 

一、发展理念错位：“新官不理旧账”的政绩误区

 

过去很长一段时间，不少地方形成一套惯性路径：举债投资、扩建新城、做大基建，以短期基建规模、GDP增速作为核心政绩。项目落地、城市面貌更新是看得见的成果，债务偿还的责任，往往留给下一任。

 

毕节的教训极具警示意义。当地主政者曾持有“旧债不该由现任偿还”的错误认知，对化债消极应付，任期内债务不降反增，2024年化债任务完成率仅20%，全省垫底。

 

这种心态，根源就是政绩观偏差：把短期扩张当成发展，忽略财政可持续性。化债倒逼各地重新回答一个根本问题：增长究竟依靠土地与举债的短期拉动，还是依靠产业培育带来的持续税源？

 

二、投融资边界模糊：虚假化债，掩盖风险

 

审计署此前披露的案例，撕开了投融资体系的漏洞：部分地区篡改债务台账、违规转换债务属性，虚假化解债务23.2亿元；部分城投平台面向公众集资兑付旧债，承诺高收益，把风险传导至普通群众。

 

银川滨河大桥案例更是典型：近30亿置换资金拨付后，账面登记大额化债成果，但资金大量被挪作平台日常运营，真正用于化解隐性债务的资金仅占小部分。

 

问题核心在于长期以来政府信用与市场信用边界不清。城投平台究竟是市场化经营主体，还是财政的延伸？项目有没有稳定现金流？预算约束是软还是硬？在过去高速增长阶段，这些矛盾被持续举债掩盖，化债来了之后，全部暴露。

 

三、机构臃肿，摊子铺得过大

 

财政宽裕时期，多设立平台、铺大项目、增设机构，矛盾不易显现。一旦财政收紧，重复建制、人浮于事、低效投资的短板便无处躲藏。部分开发区越位承接大量社会事务，功能错位，债务包袱沉重。

 

辽宁给出了改革样本：分批撤并49家省级经开区，精简幅度超50%；数十家开发区剥离教育、环卫等社会职能，压缩内设机构，把编制和资源向招商、产业服务倾斜。基层干部的感受很直观：从前比拼高楼与新城规模，现在比拼产业留存、内生增长后劲。

 

机构“瘦身”，是为经济“强身”。机构与职能的调整，背后是政绩考核导向的深刻重塑。

 

从被动还债，转向主动治病

 

置换、降息只是短期纾困手段，属于“止痛”。化债真正的价值，是借这次契机，根治长期积累的体制机制顽疾，实现三层转变。

 

第一，由“输血救急”转向“资产造血”。

 

“退平台”只是上半场，城投市场化转型才是下半场，目前超八成融资平台完成退出。各地开始全面盘清国有家底，盘活沉睡资源。吉林四轮资产清查，盘活资产超千亿；湖北打通国有资源盘活收益用于化债的通道。吉林、甘肃、重庆等地国有资源有偿使用收入大幅增长，闲置资产转化为偿债的真金白银，培育地方自我造血能力。

 

第二，由短期攻坚，转向长效制度约束。

 

中央明确，严守不新增隐性债务的铁纪律。机构层面，财政部新设债务管理司，统筹全口径债务监管；地方探索法定债务与隐性债务合并监管，尝试建立债务预算、资本预算制度。化债不再是一次性专项行动，而是常态化的风险防控体系。

 

第三，由重投入分配，转向全流程绩效管控。

 

过去一些地方上马项目，优先看规模，忽略财政承受能力，预算约束偏软。新的逻辑，要求每一笔财政支出、每一个建设项目都要核算收益、追踪绩效、落实问责。地方运行模式，正在从“负债扩张拉动增长”，转向预算约束下、兼顾资产运营与民生保障的可持续治理模式。花钱不再是简单分蛋糕，而是讲求投入产出。

 

化债终点，不是零债务

 

很多人存在一个误区：化债就是消灭所有地方债务。其实不然。合理的政府债务，是推动基础设施建设、支持公共服务的正常工具。目标不是零负债，而是债务规模可控、资金使用合规、项目收益匹配、风险闭环管理，做到借得审慎、用得高效、还得上。

 

按照规划，到2028年，地方待消化隐性债务规模将大幅压缩。核心思路概括为一句话：在发展中化债，在化债中发展。

 

不是停止建设，而是告别粗放式规模竞赛，追求高质量增长；不是完全禁止举债，而是让每一笔负债，都对应有效资产与真实收益。

 

化债是一场全国性大考。有的地区顺利过关，有的还在补短板。分数固然重要，但更深远的意义，是让各级治理主体厘清边界、校正理念。

 

债务报表上的数字终会变化，但一套“不能乱借、不敢乱花、欠债必偿”的刚性制度，一套可持续的地方发展治理模式，才是这场化债大考留给未来最长久的财富。

 

（作者系泛华集团副总裁）