记者眼：中国城市更新的时代答卷

——我国实施城市更新行动回望

记者 金志诚

 

2026年7月15日下午，习近平总书记走进上海市黄浦区半淞园路街道市民新村居民区。这个始建于1957年的老小区里，69岁的张兰英正和老邻居喻薇薇在新房里唠家常。清清爽爽的两居室，独立的厨房和卫生间，还有以前想都不敢想的阳台。"我们是四十年的老邻居啦，"喻薇薇拉着张兰英的手笑道，"现在住得舒服，老感情也没断。"

 

这一幕，是中国城市更新最温暖的注脚。

 

 

从2020年"实施城市更新行动"首次写入中央文件——《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，到2026年5月国务院印发《城市更新"十五五"规划》——我国首部国家级城市更新专项规划，城市更新完成了从地方探索到国家战略的跃升。《规划》提出，到2030年，城市更新行动取得重要进展，城市开发建设方式转型初见成效；到2035年，创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市基本建成。

 

2026年，全国地级及以上城市和县级市全面开展城市体检，住房、小区、街区、城区4个维度体检加快实现全覆盖。北京首批1321个城市更新项目计划投资1049.5亿元；南京224个城市更新行动项目开工率达96%、完工率76.8%。

 

从"大拆大建"到"留改拆并举、以保留利用提升为主"，从"增量扩张"到"存量提质"，中国城市正在经历一场深刻的空间革命。

 

一、从"住有所居"到"住有宜居"

 

数字，是最诚实的记录者。

 

2026年，中央财政对城市更新的支持力度空前。中央预算内投资城市更新专项安排资金970亿元，重点支持城镇老旧小区改造、城市危旧房改造，惠及居民约800万户；超长期特别国债安排1600亿元支持城市燃气、排水、供水、供热等地下管网建设改造，比上年增加250亿元。 两项合计超过2500亿元的中央资金，直接注入城市更新领域。

 

民生短板加速补齐。 "十五五"期间，全国将新开工改造城镇老旧小区11.5万个，改造城镇危旧房约50万套（间），建设改造城镇燃气管网约20万公里、排水管网约17.5万公里，更新改造约1500个老旧街区厂区。2025年，全国加装电梯1.4万部，惠及470多万居民；打造"口袋公园"4700多个、城市绿道5800多公里；建设改造地下管网15.6万公里。

 

上海，这座超大城市交出了沉甸甸的答卷。经过三十年接续努力，2022年上海历史性完成成片旧改任务；2025年，随着最后6493户改造完成，全市"拎马桶"改造任务总体完成，困扰几代人的民生难题由此解决。近3年，旧住房成套改造完成104万平方米，老旧小区改造完成4375万平方米，累计启动城中村整体改造项目57个。

 

制度体系全面成型。截至目前，全国至少27个省份对城市更新作出部署，北京、上海、苏州、厦门等多个城市出台《城市更新条例》。

 

2026年一季度，城市更新相关专项债券发行接近1200亿元。据机构测算，"十五五"时期我国城市更新投资规模将达到15万亿元，城市更新正式成为继基建、房地产之后拉动投资的第三极。

 

二、从"有没有"到"好不好"的攻坚

 

成绩背后，是难啃的"硬骨头"。

 

"钱从哪里来"，始终是首要难题。城市更新资金需求量巨大，传统"政府大包大揽"的模式难以为继。南京石榴新村，一个墙体开裂、管道老化的危房片区，面对居民观念难转、产权复杂、资金缺口大等难题，最终由建行南京分行提供3.1亿元前期贷款、8亿元信贷融资后盾，截至2026年4月已精准注入近5.2亿元贷款，才撬动项目前行。

 

"人怎么协调"，是更深层的痛点。老旧小区产权分散，业主、物业、街道、电力等各方"各管一段"，谁来牵头、收益如何分配，尚未形成清晰机制。

 

加装电梯仍是群众反映强烈的难点——楼上楼下因采光、噪音、利益不同，容易产生纠纷，甚至对簿公堂。

 

中建二局北京通州云景里旧改项目经理唐华坦言："实践中我们发现，老旧小区改造施工最大的难点并非改造本身，而是如何与居民协商。"

 

"模式怎么可持续"，是长远之困。

 

当前城市更新资金问题面临三大难题：政府资金申请错配与使用低效、社会资本投入意愿不足、业主自主更新动力缺失。

 

严控地方政府隐性债务、强化资金绩效、聚焦长期运营实效成为行业共识，但从"重开工、重投资、轻长效运营"的旧模式转向全周期运营，仍需时日。

 

历史保护与更新发展的张力同样存在。

 

老旧建筑中约15%涉及文保单位，需要制定"一屋一策"保护方案；

 

更新项目需经历区域评估、实施计划、控规调整等多环节，周期长且易引发纠纷。

 

三、系统治理的"中国方案"

 

面对难题，中国探索出一条系统治理之路。

 

"先体检、后更新"，是基本方法论。2026年，全国地级及以上城市和县级市全面开展城市体检，从住房、小区、街区、城区4个维度精准把脉，建立"体检—诊断—改造—评估"闭环机制，改变过去各部门分散申报、单体项目零散推进的传统模式。

 

"留改拆并举、以保留利用提升为主"，是核心原则。告别大拆大建，转向微改造、精提升。北京平谷区南小区将5个分散小区纳入整体改造范围，"策划先行+招商先行"，开工前已超过50%可经营面积达成意向；重庆塔坪片区坚持"边检边改"，从"住房、小区、社区"三个维度构建"基础+特色"双重体检指标体系，精准诊断"病因病灶"。

 

"政府引导、市场运作、公众参与"，是动力机制。北京平谷南小区引入社会资本，采用"投资+设计+建设+运营"一体化新模式，社会资本投资占比达33%；武汉知音东苑引入投资7600余万元，新建停车、康养、文体、社区服务于一体的"嵌入式"改造；长沙百川里片区引导居民出资900万元，实现资金合理共担。

 

四、那些温暖的"新生"故事

 

上海市民新村——69岁老小区的"原地焕新"

 

保屯路211弄，上海黄浦区半淞园路街道。4幢建于1957年的楼房，在这里默默伫立了近七十年。

 

房屋结构安全隐患突出，卫生设施缺失，不少居民常年需要"拎马桶"过日子。张兰英一家就住在这里。"以前上厕所要跑出去，厨房也是几家人合用，"张兰英回忆，"冬天冷，夏天热，日子确实不好过。"

 

2022年10月，黄浦区启动市民新村旧住房综合改造项目。项目涉及351户居民，通过"抽户+拆除重建"方式，解决居住安全与厨卫独用问题。但改造谈何容易——这是改造项目，不能适用新建项目的标准，电站立项、燃气通气、垃圾厢房设置等方面都面临困难。经过协调，全区多个部门给予支持，最终保障了配套设施成功落地。

 

街道探索出党建引领"1+3+7"工作模式，实行"一户一方案"。首轮征询同意率高达99.34%，创下全市同类项目居民参与度、项目推进速度、签约速度、搬离速度、开工速度五个第一。居民们仅用36天全部自主搬离，在外面过渡的时间不到三年。

 

2026年3月，新房正式交房。张兰英和爱人回搬至一楼，家里有了独立的厨房和卫生间，还多出了一个阳台。"我们差不多是拎包入住的，只要自己置办一些家电和家具，房子清清爽爽，住得很舒服。"更让她高兴的是，儿子的新房就在对面楼栋的三楼，孙子的学校在附近，"我们现在年纪也大了，就剩享福了。"

 

喻薇薇和老伴则住在同楼栋的四楼。"我们是四十年的老邻居啦，"她笑着说，"改造前是楼上楼下，现在还是楼上楼下，感情没断，日子却天翻地覆了。"

 

如今的小区，上楼有电梯、下楼有花园，地下车库、全龄活动场地等公共配套一应俱全。这个曾经的"老破小"，成了上海"原地焕新"的生动样本。

 

杭州浙工新村——548户居民的"自主更新"实验

 

杭州市拱墅区朝晖街道，浙江工业大学朝晖校区对面，浙工新村的名字里藏着它的来历——这里原是浙工大的教职工宿舍。

 

小区最早的房屋建于1983年，到2000年前共建成13幢楼房。1993年，67幢就被鉴定为局部严重损坏的房屋；2014年，包括67幢在内的4幢楼房被鉴定为C级危房。浙江工业大学曾在1998年、2000年两次加固，但效果有限。

 

"拆掉重建后，不久就可以住上新房了。"2024年4月，浙江工业大学退休教授刘老师站在项目围栏外拍照，他是最早一批签字同意改造的业主。虽然对住了近40年的房子有些不舍，但想到即将住上的新房，他满脸期待。

 

这不是政府主导的拆迁，而是一场居民自主的实验。2023年，浙工新村全体548户居民自筹资金约4.7亿元，占整体更新费用5.3亿元的八成以上，启动了浙江省首个城市危旧房自主更新试点项目。不足部分由政府旧房改造、加装电梯、未来社区等专项资金补齐。

 

出资方案经过反复测算：与原住房套内面积相等部分，改造费用1350元/平方米；扩面部分按市场评估价34520元/平方米；地下车位每个约22万元。以一套原产权74平方米的房子为例，如果不扩面，只需承担约10万元建设费；若扩面20平方米并购买车位，总花费约100万元。

 

"楼梯房变成电梯房，最多还可以扩面20平方米，"居民陈老师算了一笔账，"我可以选择一套106平方米的新房，房子变大了，楼梯变电梯，还多了一个车位，这100多万元花得非常值。"

 

2025年2月，浙工新村正式交付。13幢老楼变成了7幢11层带电梯的小高层，总建筑面积8.1万平方米，450个地下车位实现人车分流，绿化率提升至25%以上，还配套建设了"一老一小"活动中心。

 

居民王大伯搬进去后感慨："原来住在没有电梯的6楼，年纪大了爬楼梯很吃力，现在有了电梯，方便太多了。"

 

更直观的变化写在房价里：改造前，小区房价约2.7万至3万元/平方米；改造后，达到了6.5万至7.2万元/平方米。

 

但这个样本要复制并不容易。548户居民中大多是高校教职工，社会网络紧密、信任水平高，才达成了集体共识。杭州拱墅区政府官网坦言，项目坚持了"居民适度投入、政府普惠政策补贴"原则，对照周边二手房价格合理确定扩面价格，才破解了资金平衡难题。

 

重庆塔坪片区——与商圈一路之隔的"背街小巷革命"

 

重庆江北区，塔坪片区。这里建成于上世纪八九十年代，共涉及房屋44栋、单元72个，居民1487户、3227人。

 

改造前，这里是另一番景象：环境脏乱差、停车难、飞线纵横、污水外溢、楼道内堆满废弃家具，违章建筑约4000平方米，消防安全问题突出。整个片区仅有七八家店铺在经营，城市形象、生活品质与一路之隔的繁华观音桥商圈形成巨大落差。

 

2021年起，江北区树立"政府有为、市场有效、企业有利、百姓受益"的工作导向，坚持"可持续运营"的渐进式城市更新理念，推动塔坪片区焕新。改造没有大拆大建，而是精准诊断、边检边改，从"住房、小区、社区"三个维度构建"基础+特色"双重体检指标体系，一处处"对症下药"。

 

最富创意的探索是"大物业"模式——将住宅、社区商业、市政道路、街区纳入统一物业管理范畴，打破小区与街区的服务壁垒，增强物业团队的"造血"能力。曾经堆满杂物的背街小巷，蝶变为潮流文创街区；"沉睡"的老旧建筑被"唤醒"，咖啡馆、书店、创意工作室沿街铺开。

 

如今，塔坪片区成为江北区热门的高品质生活宜居地、新兴产业聚集地。那些曾经过道里堆满废弃家具、下雨天污水漫过脚踝的日子，成了老居民们口中"上一辈的故事"。

 

五、制度化、体系化的政策创新

 

2026年，中国城市更新的政策创新进入制度化、体系化的新阶段。

 

顶层设计实现历史性突破。2026年5月22日，国务院印发《城市更新"十五五"规划》，这是我国首部国家级城市更新专项规划，明确了未来5年的时间表、任务书和路线图，提出10项主要指标、23项重点任务、7个方面政策举措、14项重大工程和行动。

 

"先体检、后更新"成为刚性制度。规划确立城市体检前置机制，推动城市体检、专项规划、片区策划、项目储备深度衔接，系统性扭转以往"头疼医头、脚疼医脚"的碎片化治理。

 

土地政策实现关键突破。自然资源部推出土地混合利用正面清单、微更新规划许可豁免清单、建筑功能转换过渡期等政策，五年内暂不变更用地性质、无需补缴土地价款，大幅降低了社会资本参与存量物业改造的政策风险。这意味着，老旧厂房可以暂不变更性质引入文创产业，历史建筑可以过渡性植入新业态，为存量空间盘活打开了制度窗口。

 

投融资机制全面创新。"十五五"规划明确支持符合条件的城市更新项目发行基础设施REITs和资产证券化产品，专项债作为前端资本金、REITs作为后端退出通道，两端打通后大幅拓展了融资工具箱。广州探索"做储分离、滚动开发"模式，做地阶段由国企完成土地整理，土地入库后再通过招拍挂引入社会资本，既防范了隐性债务，又保障了市场公平。

 

居民自主更新获得制度确认。浙江出台全国首个省级指导意见，明确住宅小区可成立业主自主更新委员会，自愿提交更新申请，"谁受益、谁出资"原则首次在省级层面制度化。

 

广州花都区集群街2号楼的业主们，在D级危房鉴定后自筹800多万元、政府补贴60多万元，完成了广东首个业主自筹资金原拆原建案例，房产增值1.6倍。

 

六、一场关于"人民城市"的深刻实践

 

城市更新的意义，远不止于修几栋楼、铺几条路。

 

它是践行"人民城市"理念的生动载体。习近平总书记在上海市民新村考察时强调，党中央高度重视城市工作，明确提出要建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市，改造城市老旧小区是重要一环。

 

从"住有所居"到"住有宜居"，从"拎马桶"到独立厨卫，每一个变化都连着民心、系着冷暖。

 

它是推动高质量发展的重要引擎。"十五五"时期15万亿元的投资规模，城市更新成为扩大内需、稳定投资的重要抓手。从地下管网到智慧社区，从绿色建筑到低碳改造，城市更新撬动了产业链上下游的庞大市场，为经济转型注入持续动能。

 

它是城市治理现代化的关键路径。城市更新从单一的政府主导转向多元主体参与，政府、市场、社会、居民共同发力。杭州浙工新村的"居民主体"、重庆塔坪的"大物业"、北京云景里的"楼栋管家"，都是治理创新的鲜活注脚。它让居民从"被动接受者"变为"主动参与者"，重塑了基层治理的生态系统。

 

它是历史文脉传承的时代责任。"老城不能再拆了"——这七个字的分量极重。北京模式口历史文化街区的"微改造"、广州永庆坊的"修旧如旧"、鹰潭周塘烘焙小镇的"青石板街巷肌理复原"，让城市在更新中记住了乡愁，在发展中留住了根脉。

 

它是房地产转型发展的战略支点。当城镇化从快速增长期转向稳定发展期，城市发展从大规模增量扩张转向存量提质增效，城市更新为房地产行业开辟了"减量提质、存量盘活"的新赛道，推动行业从"盖新房"向"改旧房"深度转型。

 

七、久久为功，向新而行

 

站在2026年的夏天回望，中国城市更新的画卷正在徐徐铺展。

 

我们看到，上海市民新村的张兰英们在老邻居的陪伴下安享新居；杭州浙工新村的548户居民用4.7亿元自筹资金证明了"自己的家园自己建"的可能；重庆塔坪片区的背街小巷从"城市洼地"变成了"潮流高地"。我们也看到，资金缺口、产权复杂、居民协调等难题依然横亘在前，从"有没有"到"好不好"的跨越仍需攻坚。

 

但方向已然清晰。随着《城市更新"十五五"规划》的深入实施，随着"先体检、后更新"机制的全面推进，随着专项债—REITs—社会资本多元通道的打通，中国城市更新正从"试点探索"迈向"体系完善"，从"政府主导"走向"共建共享"。

 

习近平总书记嘱托："要把老百姓关切的事一件一件办好，持续增进民生福祉。" 城市更新，更新的不仅是城市的面貌，更是治理的理念、发展的逻辑、民生的温度。

 

老城新生，未来可期。每一栋焕新的楼房，都是对"人民城市"的深情回应；每一条整治的街巷，都是对美好生活的庄严承诺。这场没有终点的城市更新长跑，正在书写中国式现代化的崭新篇章。