从要素驱动到创新驱动：一场静悄悄的变化正在重新拉开区域发展之间距离

汪传虎

 

 

当“招商引资”的标语依旧挂满各地开发区时，其内涵正在发生一场深刻的质变。过去，政府手中的“王牌”是廉价的土地、优惠的税收和标准化的厂房——我们称之为“要素驱动”。而今，一场静悄悄的变革已然开启，它正以无形却强大的力量，重新绘制中国区域经济的版图，其核心便是从“要素驱动”迈向“创新驱动”。

 

旧时代的尾声：“地主”的盛宴与它的局限

 

在过去几十年的高速城镇化中，地方政府的发展思维高度依赖“要素驱动”。其核心商业模式可以简化为：土地财政。

 

政府如同一位坐拥宝贵资产的“地主”，通过出让土地使用权，快速获得城市建设的启动资金。这套模式在特定历史时期发挥了巨大作用，铺就了四通八达的基建，建起了鳞次栉比的新城。然而，它的逻辑是一次性的、交易性的。政府关心的是“这块地能卖多少钱”，一旦成交，工作便告一段落。至于这块地上未来会长出什么样的企业，产生怎样的价值，与政府的直接收益关联甚微。

 

这种模式的瓶颈清晰可见：土地资源不可再生，债务依赖不断加剧，经济发展与房地产过度捆绑。当“地主”的家底日渐稀薄，一场角色的蜕变势在必行。

 

静悄悄的变革：“投资人”的崛起与它的棋局

新的发展剧本，正在一批先知先觉的地区上演。政府的角色正从“地主”转变为“投资人”。

 

这一转变的底层逻辑是根本性的：政府不再仅仅满足于一次性卖地收入，而是要将财政资金转化为能够持续增值的产业资本。它通过重组城投平台、设立产业引导基金、直接进行股权投资等方式，潜入优质企业的“毛细血管”，成为它们的股东和合伙人。

 

这一转变，带来了发展思维的全面革新：

 

1. 从“短期收入”到“长期价值”：政府不再只关心企业当下能交多少税，更关心企业未来的成长性。因为企业的市值增长，直接意味着政府所持股份的增值。

 

2. 从“管理者”到“服务者”：政府的利益与企业的利益被深度绑定。它有了前所未有的内在动力去优化营商环境、精准引进人才、完善产业链配套。企业遇到的每一个难题，都直接关系到政府这个“特殊股东”的投资回报。

 

3. 从“单点招商”到“生态培育”：目标不再是引进一两个孤立的大项目，而是精心培育一个充满活力的产业雨林。通过投资“链主”企业，吸引上下游配套；通过扶持初创科技企业，布局未来产业。资本在“投资-增值-退出-再投资”的循环中，获得了永生。

 

新的分水岭：思维的距离如何演变为发展的鸿沟

 

这场静悄悄的变革，并非齐头并进。它正在残酷地拉开区域之间的发展差距。

 

· 领先者如深圳、合肥、苏州等地，早已谙熟此道。它们被戏称为““最牛风险投资机构””，其成功的背后，正是一套“投资人”思维体系在支撑。它们敢于在战略性新兴产业上早期下注，陪伴企业穿越死亡谷，最终收获整个产业集群。它们的财政收入和城市竞争力，与产业的健康度形成了强关联的正向循环。

 

· 追随者们刚刚醒悟，开始匆忙设立产业基金，学习股权投资的法则，但在专业化能力、容错机制和市场判断上仍显稚嫩。

 

· 落后者则可能仍沉浸在旧模式的路径依赖中，期待着房地产市场的回暖，或是苦苦思索为何优惠政策再也吸引不来优质企业。

这不仅仅是操作手法的改变，更需要底层逻辑和核心思维的彻底重构。

 

一、旧模式：“土地财政”的思维与局限

 

核心逻辑： 政府作为土地的唯一供给方，通过出让土地使用权，一次性获取巨额收入。

 

· 角色： “地主” 或 “拍卖行”。

 

· 收入模式： 交易性、一次性的。卖一块地，钱就到账，任务完成。

 

· 关注点： 短期现金流。关心的是“这块地能卖多少钱”，而非“这块地上未来能产生多少价值”。

 

· 局限性：

 

1. 资源不可持续： 土地是有限的，总有卖完的一天。

 

2. 与产业脱节： 政府缺乏动力去长期培育和服务企业。企业发展的好坏，与政府的直接财政收入关联不强。

 

3. 风险积累： 过度依赖房地产，导致经济结构单一，金融风险聚集。

 

二、新模式：“股权财政”的思维与优势

 

核心逻辑： 政府作为产业的培育者和共担风险的伙伴，通过股权投资，分享企业成长带来的长期价值。

 

· 角色： “投资人” 或 “合伙人”。

 

· 收入模式： 增值性、持续性的。投资一家企业，伴随其成长，通过分红、IPO上市后减持、并购重组等方式退出，实现资本增值和循环。

 

· 关注点： 长期产业生态和价值创造。关心的是“如何帮助企业成功”，因为企业的成功就是政府投资的成功。

 

· 优势：

 

1. 可持续性： 资本可以循环使用，一笔成功的投资退出后，可以投向更多企业。

 

2. 激励相容： 政府的利益与企业的利益深度绑定，政府有极强的动力去优化营商环境、提供政策支持、引进高端人才、完善产业链配套，因为这一切都能让它的“投资组合”升值。

 

3. 经济结构优化： 资金精准投向有发展潜力的新兴产业，直接推动地方产业升级和经济高质量发展。

 

三、新模式的实践路径

 

1. 重组城投平台： 这正是对旧模式的“清算”。过去的城投公司是土地财政的重要抓手，背负了大量债务。重组是为了剥离其政府融资功能，让其转型为真正的、市场化的城市运营和产业投资主体。

 

2. 设立产业基金： 这是“投资人”角色的核心工具。政府通过设立引导基金，吸引社会资本共同参与，利用专业投资机构的能力，去筛选和投资有潜力的科技企业。这实现了“四两拨千斤”的杠杆效应。

 

3. 直接投资上市公司/拟上市公司： 这是更主动、更精准的股权投资。特别是引进或扶持重点产业链的“链主”企业，能迅速带动一个产业集群的发展。政府作为股东，能更深入地参与企业战略，确保其与地方产业规划协同。

 

四、挑战与未来

 

思维转变是根本，但执行层面的挑战依然巨大：

 

· 专业化能力： 政府机构是否具备专业的投资判断、投后管理和风险控制能力？如何避免“行政命令”代替“市场决策”？

 

· 容错机制： 投资必然有失败。社会能否容忍国有资本的投资亏损？需要建立科学的考核和容错机制，鼓励“投早、投小、投科技”。

 

· 退出机制： 如何设计顺畅的退出渠道，确保资本能够顺利回流并再投资，形成闭环？

 

· 防止“与民争利”： 政府的投资边界在哪里？如何确保其主要是弥补市场失灵、培育早期产业，而不是在成熟领域与民营资本竞争？

 

这确实是一场“静悄悄的革命”，是中国经济从要素驱动转向创新驱动的微观缩影。地方政府从依赖静态的土地资产，转向经营动态的产业资本。这场变革的成功，将从根本上重塑中国地方政府的职能、中国经济的活力以及全球产业链中的竞争力。

 

这场“静悄悄的革命”，其深远影响，可能远超我们的想象。先知先觉的地区已经起跑，并正在形成强大的“马太效应”，吸引更多的资本和人才。未来城市竞争的格局，很可能将由这场“思维转变”的深度和广度来决定。

 

这场从“要素驱动”到“创新驱动”的转型，表面上是发展动能的切换，深层次则是地方政府整个思维范式的革命。它考验的不再仅仅是资源禀赋，更是认知水平、资本运作能力和制度创新的勇气。

 

区域竞争的旧地图正在失效，新航线的探索已经启程。那些率先完成从“地主”到“投资人”身份转变的城市，正以其对产业规律的深刻理解和资本力量的娴熟运用，悄然构筑起未来十年甚至三十年难以逾越的护城河。这场静悄悄的变化，终将发出雷鸣般的回响，决定谁能在新一轮的城市竞争中占据制高点。

 

（作者系泛华集团副总裁）