近日，《中共中央 国务院关于推动城市高质量发展的意见》（以下简称《意见》）对外公布，明确加快城市发展方式转型和推动城市高质量发展的目标，强调“建立可持续的城市建设运营投融资体系”。可持续的城市建设运营投融资体系是重塑现代化人民城市的“生命线”，是破解城市发展投融资瓶颈、摆脱土地财政依赖的关键路径。

财政资金是“压舱石”。截至2024年年底，已有9.4亿人生活在城镇，城镇化率达到67%。会议指出我国城镇化正从快速增长期到稳定增长期，城市发展从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段，进入城市更新时期。城市更新是一项长期的系统性工程，具有资金需求大、涉及利益主体多、建设周期长、收益回报不确定等特点。考虑到城市更新项目具有公共物品或准公共物品属性，财政资金是项目推进的保障。一是中央财政支持安全和民生领域。《意见》强调，对涉及重大安全和基本民生保障的，中央财政加大专项转移支付支持力度，中央预算内投资予以适当补助，如城市地下管网和综合管廊建设、污水管网“厂网一体”建设改造、老旧片区更新改造等。强调加强中央财政对公益性项目的兜底保障，本质在于界定城市更新中的央地事权划分，缓解地方财政压力。二是地方财政要加强资金统筹。《意见》提出，落实地方政府主体责任，统筹财政资金、社会资金和金融等资金渠道。地方政府要用好用足各类财政资金，以财政资金引导、撬动社会资本、金融资本参与城市更新，充分发挥各类资金的优势。例如，南京石榴新村自主更新建立了多元化融资机制，包括抗疫特别国债、市区两级财政补贴、银行融资、居民出资等多元渠道，避免过度依赖。

金融创新是“助推器”。大规模增量建设阶段城市建设融资模式以合格抵押物为前提，主要面向传统基础设施建设和房地产开发等领域，与城市更新项目需求不匹配，亟须创新金融支持，拓展城市更新融资渠道。一是强化中长期信贷供给。由于城市更新项目周期较长，与短期信贷存在期限错配，中长期信贷可为城市更新项目提供长期、低成本信贷支持。例如，苏州历史文化名城高质量保护和提升利用工程一期项目，国家开发银行牵头组建208亿元银团，贷款期限40年，重点支持历史建筑保护修缮、老旧片区改造提升、基础设施建设、产业载体培育等。二是丰富金融服务“工具箱”。《意见》提出发挥债券市场、股票市场融资功能，鼓励保险、信托等机构提供金融服务。债券市场是“扩容器”，通过发行债券可为城市更新项目提供大规模、长期稳定的资金支持如城市更新专项债券、超长期特别国债、绿色债券等，降低对银行贷款等间接融资渠道过度依赖，助力企业融资结构优化。股票市场是“风险共担器”，引入股权资本可实现多主体共担风险、共享收益，同时倒逼企业改善治理，提升长期运营效率，为城市更新注入新动力。REITs资金（信托的一种）和保险资金均为长期资金和耐心资本，追求稳定长期的低收益，和部分有收益的城市更新项目性质相吻合。鼓励保险、信托等机构提供金融服务，既有利于扩大城市更新的融资渠道，又拓展了金融机构的投资渠道以及分散风险。

社会资本参与是“新引擎”。在传统政府主导模式下，城市建设面临财政资金有限、投资效率不高、地方债务风险累积等问题，激活社会资本是推动城市更新向更高质量、更可持续迈进的核心动能。《意见》提出，创新财政金融政策工具，吸引和规范社会资本参与。一是吸引社会资本参与是原动力。充分发挥财政资金撬动作用，通过设立政府引导基金、贷款贴息、财政补贴等方式，以及土地、税收等支持手段，降低项目的前期投资成本和运营风险，激发社会资本投资活力。例如，江苏省出台“城新贷”财政贴息，省级补贴总额4亿元贴息1个百分点，主要针对城市更新重点领域和建筑市政基础设施领域设备更新等中长期贷款，引导金融和社会资本加大对城市更新领域的支持力度。二是规范社会资本参与是重要保障。对政府和社会资本合作项目，要规范推进建设实施，切实加强运营监管，维护社会公共利益。例如，《苏州市城市更新条例》提出，财政、审计等部门应当按照各自职责和有关规定，对城市更新中的国有资金使用情况进行监督。三是坚决遏制新增地方政府隐性债务是底线。《意见》提出加快融资平台改革转型，坚决遏制新增地方政府隐性债务。现阶段，明确要求不得以盘活存量资产为名，将特许经营模式异化为地方政府、地方国有企业或平台公司变卖资产、变相融资的手段，严禁在盘活存量资产过程中新增地方政府隐性债务等各类风险。

新征程上，可持续的城市建设运营投融资体系必将为城市高质量发展注入不竭动力，推动建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市。（王琰）